в чем смысл юридического оформления управленческих функций государственных органов

ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ОФОРМЛЕНИЕ

Функции государственного управления и управленческие функ­ции государственных органов (внешние и внутренние, общие и спе­цифические) в совокупности и взаимодействии друг с другом обра­зуют сложную, многоуровневую функциональную структуру госу­дарственного управления. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства — субъекта управления и общественной системы, так и его внутреннюю сохранность и дина­мичность как управляющей системы. «Каркасом», несущей кон­струкцией функциональной структуры государственного управле­ния выступают функции государственного управления, вокруг ко­торых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государствен­ного управления осуществляется посредством определенного ком­плекса управленческих функций государственных органов, расчле­ненных в вертикальном и горизонтальном отношениях.

На характер и конфигурацию функциональной структуры госу­дарственного управления влияет много обстоятельств: уровень са­моуправления управляемых объектов, развитость местного само­управления, форма государственного устройства, форма правле­ния, свойства самого государства — его демократизм, социальная направленность, правовое оформление и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в том, чтобы в функциональной структуре государственного управления поддерживать рациональность и эф­фективность, с одной стороны, гибкость и адаптационность к изме­няющимся целям, с другой. Особенно сложно обеспечивать рацио­нальность и эффективность.

Ведь необходимо, чтобы каждая функция государственного управ­ления получала надлежащую реализацию посредством управлен­ческих функций государственных органов, т.е. имела четкую и быструю вертикальную «проходимость» управляющих воздей­ствий со стороны любых вышестоящих органов и особенно Прези­дента Российской Федерации. Причем такую «проходимость», при которой бы управляющие воздействия, рожденные центральными, федеральными государственными органами, не деформировались при движении вниз, а надлежаще дифференцировались и конкре­тизировались. Отсюда актуальность вертикали исполнительной власти, правового регулирования, законности, профессиональной подготовки государственных служащих, их клятвы при поступле­нии на государственную службу и многих других моментов. В та­ких условиях важное значение при «работе» с функциональной структурой государственного управления имеет системно-функцио­нальный метод (подход), соблюдение правил и требований которо­го позволяет упорядочить познавательный, нормативный, инфор­мационный, правовой и практический процессы в государственном управлении.

Прежде всего речь идет об объективизации функций управления, поскольку процесс определения их смысла и содержания должен идти снизу — от управленческих потребностей и интересов управ­ляемых объектов. Давно уже ведутся дискуссии о том, в каком объ­еме могут управлять те или иные государственные органы, в том числе и органы местного самоуправления, и рефреном звучит тре­бование все больше расширять компетенцию нижестоящих. Но до сих пор преобладает абстрактный подход, исходящий в общем из того, что «наверху» вопросы обычно решаются бюрократически, а «внизу» — демократически. Многое сведено к уровням и процеду­рам принятия управленческих решений, а не к их качеству.

Между тем проблема имеет совершенно иные и весьма объектив­ные основания, суть которых можно свести к характеру, организа­ции и объему общественных потребностей, обслуживаемых соответствующими управляемыми объектами. А эти характеристики по­требностей выводят на технологию деятельности управляемых объектов, ее специализацию и кооперацию. Причем положение здесь, в принципе, не особо меняется, от того, что многие управля­емые объекты могут находиться в частной и иной смешанной собственности и функционировать в условиях свободной рыночной экономики и сферы услуг. В любом случае государство вынуждено наблюдать за общественными процессами, контролировать их про­текание в рамках установленных норм (правил), обеспечивать в них соблюдение прав и свобод своих граждан.

Значит, каждый уровень (звено) государственных органов может осуществлять те управленческие функции (в необходимом объеме) и воздействовать на те управляемые объекты, которые непосред­ственно обеспечивают потребности и интересы населения, волю ко­торого представляют данные государственные органы. От обратно­го подход прост: нельзя, чтобы единичное определяло судьбу осо­бенного, а особенное — судьбу общего. Это разрушение системных связей. Соответственно каждый вышестоящий уровень должен брать на себя реализацию лишь тех управленческих функций госу­дарственных органов, которые не в состоянии осуществлять ни­жестоящий. Здесь торг и кумовство неуместны. В основе перерас­пределения функций (и соответствующих им полномочий) государ­ственных органов и органов местного самоуправления должны находиться интересы людей и свойства управляемых объектов, ибо всем всегда необходимо развитие и благополучие.

Второй аспект связан с юридическим оформлением управленче­ских функций государственных органов и закреплением их в компе­тенции государственных органов. Казалось бы, не требует особых Доказательств тот тезис, что цели, поставленные перед государ­ственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять во имя этих целей, должны быть ясно и ис­черпывающе описаны в его компетенции. Тогда становится понят­ным, для чего создан государственный орган и как он реально Действует. Но в нормативной практике данное требование не со­блюдается: описание целей и управленческих функций подменено описанием задач — определенных ребусов, которые якобы призван решать соответствующий государственный орган. Подобная неопределенность в том, что и как обязан делать государственный ор­ган в сфере управления, и ведет к тому, что при вроде бы усиленной управленческой активности (сотни тысяч людей заняты с утра до вечера) управляемые объекты не ощущают действенных управля­ющих воздействий.

Вопрос о правовой характеристике управленческих функций го­сударственных органов и соответственно об их закреплении в ком­петенции государственных органов является не абстрактно-теоре­тическим, а непосредственно практическим, поскольку он ведет к совершенствованию правового статуса государственных органов и улучшению на этой основе их управленческой деятельности. Ведь традиционное определение компетенции государственных ор­ганов только с учетом их государственно-властных полномочий не позволяет эту компетенцию четко дифференцировать примени­тельно к каждому государственному органу (и этот имеет право, и тот имеет право). Не всегда тождественность полномочий устраня­ется и в результате формулирования дополнительно к полномочи­ям еще прав и обязанностей органа. Правовое же закрепление (со­гласованное по вертикали и по горизонтали) управленческих функ­ций государственных органов в их компетенции дает возможность конкретизировать и четко выражать содержание управляющих воздействий различных государственных органов с учетом харак­тера их взаимосвязей с управляемыми объектами и другими госу­дарственными органами.

Надо только уходить от абстрактно-идеологических взглядов, ко­торые в большинстве мешают государственному управлению. Осно­ву типологизации управленческих функций образуют состояние, ( закономерности и формы существования и развития различных сфер, отраслей и структур общества. Именно они требуют от госу­дарственных органов адекватных им управляющих воздействий. Часто типичных, что вовсе не означает единообразных, шаблон­ных, типичное тоже дифференцируется, конкретизируется, обога­щается новым содержанием.

В частности, квалифицированное моделирование, основанное на определенных классификаторах управленческих функций государ­ственных органов, дает возможность отделять устойчивые функции управления от переменчивых, общие от специфических, внут­ренние от внешних, долговременные от кратковременных и т.д. И тем самым не консервировать устаревшие функции управления и не мешать становлению новых, перспективных, добиваться такого положения, при котором функциональная структура государствен­ного управления в каждый исторический момент соответствует об­щественным запросам и ожиданиям.

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое цели государственного управления и как формирует­ся их «древо»?

2. Что такое стратегический уровень государственного управле­ния?

3. Каково соотношение целей, ресурсов и средств их достижения?

4. Дайте характеристику функций государственного управления
и оснований выделения их видов.

5. В чем смысл функциональной структуры государственного управления и ее юридического оформления?

Источник

Функциональная структура государственного управления и ее юридическое оформление

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, общие и специфические) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневуюфункциональную структуру государственного управления. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства — субъекта управления и общественной системы, так и внутреннюю сохранность и динамичность его как управляющей системы.«Карка-

сом», несущей конструкцией функциональной структуры государственного управления выступают функции государственного управления, вокруг которых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государственного управления осуществляется посредством определенного комплекса управленческих функций государственных органов, расчлененных в вертикальном и горизонтальном отношениях.

На характер и конфигурацию функциональной структуры государственного управления влияет многообстоятельств: уровень самоуправления управляемых объектов, развитость местного самоуправления, форма государственного устройства, форма правления, свойства самого государства — его демократизм, социальная направленность, правовое оформление и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в том, чтобы в функциональной структуре государственного управления поддерживать рациональность и эффективность, с одной стороны, гибкость и адаптационность к изменяющимся целям, с другой. Особенно сложно обеспечивать рациональность и эффективность. Ведь необходимо, чтобы каждая функция государственного управления получала надлежащую реализацию посредством управленческих функций государственных органов, т.е. имела четкую и быструю вертикальную «проходимость» управляющих воздействий. Причем такую «проходимость», при которой бы управляющие воздействия, рожденные центральными, федеральными государственными органами, не деформировались при движении вниз, а надлежаще дифференцировались и конкретизировались. Отсюда актуальность вертикали исполнительной власти, правового регулирования, законности, профессиональной подготовки государственных служащих, их клятвы при поступлении на государственную службу и многих других моментов. В таких условиях важное значение при «работе» с функциональной структурой государственного управления имеетсистемно-функциональный метод (подход), соблюдение правил и требований которого позволяет упорядочить познавательный, нормативный и практический процессы.

Прежде всего речь идет обобъективизации функций управления, поскольку процесс их определения должен идти снизу — от управленческих потребностей и интересов управляемых объектов. Давно уже ведутся дискуссии о том, в каком объеме могут управлять те или иные государственные органы, в том числе и органы местного самоуправления, и рефреном звучит требование расширять и расширять компетенцию нижестоящих. Но до сих пор преобладает абстрактный подход, исходящий в общем из того, что «наверху» вопросы обычно решаются бюрократически, а

«внизу» — демократически. Многое сведено к уровням и процедурам принятия управленческих решений, а не к их качеству.

Между тем проблема имеет совершенно иные и весьма объективные основания, суть которых, кратко говоря, можно свести к характеру, организации и объему общественных потребностей, обслуживаемых соответствующими управляемыми объектами. А эти характеристики потребностей выводят натехнологию деятельности управляемых объектов, ее специализацию и кооперацию. Причем положение здесь, в принципе, не особо меняется, оттого что многие управляемые объекты могут находиться в частной и иной смешанной собственности и функционировать в условиях свободной рыночной экономики и сферы услуг. В любом случае государство вынуждено наблюдать за общественными процессами, контролировать их протекание в рамках установленных норм (правил), обеспечивать в них соблюдение прав и свобод своих граждан.

Значит, каждый уровень (звено) государственных органов может осуществлять те управленческие функции (в необходимом объеме) и воздействовать на те управляемые объекты, которые непосредственно обеспечивают потребности и интересы населения, волю которого представляют данные государственные органы. От обратного подход прост: нельзя, чтобы единичное определяло судьбу особенного, а особенное — судьбу общего. Это разрушение системных связей. Соответственно, каждый вышестоящий уровень должен брать на себя реализацию лишь тех управленческих функций государственных органов, которые не в состоянии осуществлять нижестоящий.

Второй аспект связан сюридическим оформлением управленческих функций государственных органов (подчеркиваю!) и закреплением их в компетенции государственных органов. Казалось бы, не требует особых доказательств тот тезис, что цели, поставленные перед государственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять во имя этих целей, должны быть ясно и исчерпывающе описаны в его компетенции. Тогда становится понятным, для чего создан государственный орган и как он реально действует. Но в нормативной практике данное требование не соблюдается: описание целей и управленческих функций подменено описанием задач — определенных ребусов, которые якобы призван решать соответствующий государственный орган. Подобная неопределенность в том,что и какобязан делать государственный орган в сфере управления, и ведет к тому, что при вроде бы усиленной управленческой активности (сотни тысяч людей заняты с утра до вечера) управляемые объекты не ощущают действенных управляющих воздействий.

Вопрос о правовой характеристике управленческих функций государственных органов и, соответственно, об их закреплении в компетенции государственных органов является не абстрактнотеоретическим, а непосредственно практическим, поскольку он ведет к совершенствованию правового статуса государственных органов и улучшению на этой основе их управленческой деятельности. Ведь традиционное определение компетенции государственных органов только с учетом их государственно-властных полномочий не позволяет эту компетенцию четко дифференцировать применительно к каждому государственному органу (и этот имеет право, и тот имеет право). Не всегда тождественность полномочий устраняется и в результате формулирования дополнительно к полномочиям еще прав и обязанностей органа. Правовое же закрепление (согласованное по вертикали и по горизонтали) управленческих функций государственных органов в их компетенции дает возможность конкретизировать и четко выражать содержание управляющих воздействий различных государственных органов с учетом характера их взаимосвязей с управляемыми объектами и другими государственными органами.

В частности, именно квалифицированное моделирование, основанное на определенных классификаторах управленческих

icm., к примеру: Макмиллан Ч. Японская промышленная система. Пер. с англ. М., 1988.

2См.: Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. Пер. с англ. М., 1986, и др. работы.

функций государственных органов, дает возможность отделять устойчивые функции управления от переменчивых, общие от специфических, внутренние от внешних, долговременные от кратковременных и т.д. И тем самым не консервировать устаревшие функции управления и не мешать становлению новых, перспективных, добиваться такого положения, при котором функциональная структура государственного управления в каждый исторический момент соответствует общественным запросам и ожиданиям.

Вопросы для размышления и дискуссии:1. Что такое цели государственного управления и как формируется их «древо»?

2. Каково соотношение целей, ресурсов и средств их достижения?

3. Дайте характеристику функций государственного управления и оснований выделения их видов.

4. В чем смысл функциональной структуры государственного управления и ее юридического оформления?

Источник

Тема 2. Функциональная и организационная структура государственного управления.

Вопросы:

2.1. Цели государственного управления

2.2. Функции государственного управления и функциональная структура государственного управления

2.3. Понятие и виды государственных органов.

2.4. Организационная структура государственного управления

2.1. Цели государственного управления

Вопрос о целеполагании в управлении вообще, а в государственном управлении особенно, принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики. Если нет четкого видения – зачем, с какой целью необходимо воздействие на объект, то изначально стоит отказаться от всякого воздействия. Управление в каждом отдельном случае должно быть целенаправленно.

Цель управления – это желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, воплотить в жизнь.

В нем можно выделить следующие системообразующие моменты:

1. Общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления. Именно внутреннее состояние общества, волнующие его проблемы должны стать источником формирования целей государственного управления. Это требует большой работы. Необходимо изучение объективных условий вокруг общества и внутри него, конкретное знание потребностей и интересов управляемых объектов и др.

2. Субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею относительность и открытость сформулированных целей. Любое будущее всегда неясно, вероятностно, альтернативно, открыто. Предвосхищать его можно только на основе информации о прошлом. Известна формула французского философа Огюста Конта: знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять. То есть без “заглядывания” в будущее, об управлении не может быть и речи.

3. Иерархия целей государственного управления. Под влиянием концепции экономического детерминизма К.Маркса у нас длительное время приоритетной целью государственного управления являлось экономическое развитие.

Необходимо строить иерархию целей на основе принципа потребностей и интересов развития общества.

По источнику возникновения и содержания, ниспадающей (от более к менее сложной) и логической последовательности (когда предыдущая определяет последующую) основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:

общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;

производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Данную иерархию целей предлагает Атаманчук Г.В., она во многом условна, но она создает определенный ориентир в данном вопросе и позволяет оценивать управленческую практику с точки зрения того, что она дает обществу и какие в нем осуществляются цели.

4. Построение собственно самого “древа” целей государственного управления. Построить «древо» целей – значит осмыслить соотношение целей, их согласованность и субординацию в каждом конкретном случае при принятии управленческого решения. Конечно, деление целей в государственном управлении во многом условно, но оно позволяет лучше понять управленческую практику с точки зрения того, что она должна дать и что дает обществу.

5. Особого внимания заслуживает соотношение целей и средств их осуществления. Зачастую цели, по замыслу вроде бы благородные и нужные, реализуются такими средствами, что в итоге они теряют весь жизненный смысл. На практике объективный результат дают, как правило, не цели, а средства, используемые при их реализации. Несоответствие средств ведет и к существенному различию целей и получаемых результатов, что, по принципу обратной связи, дискредитирует сами цели.

Рациональное и эффективное государственное управление требует связанности целей, средств и результатов их реализации.

Цели государственного управления, представленные в определенном “древе”, призваны отвечать следующим блокам требований:

* быть объективно обусловленными и обоснованными, исходить из объективных закономерностей и тенденций общественного развития и деятельности людей, соответствовать объективной логике функционирования того или иного явления, процесса, отношения, учитывать формы и механизмы последних;

* быть социально мотивированными,т.е. идти от потребностей, запросов и интересов людей, отвечать им и вызывать тем самым понимание, поддержку целей, стремление воплотить их в жизнь;

* быть обеспеченными в ресурсном отношении как с интеллектуальной, так и с материальной стороны, основываться на реальном, а не мнимом, на наличном, а не на предполагаемом или возможном потенциале, привязываться к конкретным условиям и факторам общественной жизнедеятельности;

* быть системно организованными,включать в определенной последовательности различные виды целей.

На практике процесс согласования общественного взаимодействия осложняется целым рядом объективных и субъективных причин.

К их числу относятся, например:

— жесткие сроки, устанавливаемые для принятия решений;

— ограниченность финансовых возможностей для проведения консультаций, совещаний, экспертизы и т.д.;

— недостаточность опыта и культуры (политической, правовой) у общественных институтов и граждан, что отражается негативно на характере переговорных процессов, затрудняет согласование различных позиций, мнений, формирование единых целей и решений;

— низкий уровень профессионализма и административной этики у ряда служащих, отсутствие знаний и навыков общественных связей

Государственные масштабные цели системы государственного управления с необходимостью конкретизируются в целях-заданиях для каждой государственной организации.

Для государственного органа существует три вида целей:

Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, нормативно закрепляются в Положении, уставе, регламенте и т.д. В них отражается назначение данной организационной структуры, место и роль в системе государственного управления, т.е. то, ради чего она создана.

Перед госорганом стоит, как правило, не одна цель-задание, а непростой набор задач. Важно, чтобы они были четко сформулированы, т.к., чтобы деятельность была эффективной, нужны конкретные цели и задачи.

Здесь следует предвидеть такие проблемы:

— сохранение цели, которая может не найти полного отражения в поставленных задачах и какая-то ее часть «рассеется», будет утрачена;

— неадекватное восприятие целей-заданий той организацией, перед которой они поставлены;

— возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации, призванной ее осуществлять;

— противоречие между задачами и ресурсными возможностями организации.

2) Цели-ориентации – отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели задания. Определение содержания данного вида целей весьма сложно, поскольку мотивы деятельности отдельных участников управления могут быть достаточно разнородными и труднодоступными для выявления.

Формирование социальных целей-ориентаций в коллективе встречает определенные трудности. Проблема ведомственности, местничества проявляется именно тогда, когда цели-ориентации не соответствуют социальному характеру целей-заданий, подменяют их, вытесняют. Управление в данном случае выступает как самоцель, а действительная цель, ради достижения которой и был создан орган управления, уходит на второй план.

3) Цели- самосохранения организационной структуры управления как относительно автономного образования отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействие с окружающей средой. Именно в этом виде целей проявляются усилия системы, направленной на совершенствование своей структуры, обеспечение необходимыми ресурсами и т.д.

Устойчивость – это постоянная цель и условие самосохранения организации, осуществление которой равнозначно приобретению ресурсов. Здесь имеется в виду преодоление текучести, уменьшение числа реорганизаций, снижение конфликтности. Но при этом возникают проблемы:

— когда организация достигает определенной устойчивости, она приобретает такую же степень инертности, которая является источником консерватизма, нежелания перемен, неспособности реагировать на изменения внешней среды;

— сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель.

Все указанные виды целей не находятся в отношении соподчинения. Они могут быть и взаимодополняемыми, и противоречащими друг другу.

— масштабными, но реально достижимыми;

— понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;

— скоординированными со всей совокупностью целей;

— не должно быть излишней множественности целей;

— необходимо учитывать, что цели и задачи, установленные на одном уровне, могут не иметь значения для работников других уровней.

2.1. Функции государственного управления и функциональная структура государственного управления

Государство выполняет разнообразные функции и все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через систему и аппарат управления. Функции управления включают практически все функции государства, поэтому, модно сказать, что функции государства и функции государственного управления являются тождественными понятиями.

Анализ функций государственного управления имеет первостепенное значение для понимания работы государственного аппарата. Он показывает, насколько многочисленны, сложны и разнообразны задачи, осуществляемые современной администрацией.

В самом общем плане функции государственного управления делятся на политическиеи административные.

Политические функции имеют стратегическое значение. Разработка политической стратегии или политического курса – это общее направление деятельности государства, определение целей, задач и принципов общественного развития на длительный исторический период.

Главные политические функции – разработка и принятие политических решений, а затем контроль за их исполнением.

Административные функции – исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации, дискреционная деятельность и экспертиза.

Многие функции государства независимы от его природы (защита от внешних угроз, принуждение и т.д.). Для ряда других функций государственного управления основой выступает социальная сущность государства, его целевые ориентиры. Они определяют количественный состав функций, их содержание и назначение. Изменяются цели государства, система и функции управления, одни функции становятся ненужными, потребность в других появляется, третьи остаются неизменными по форме, но наполняются новым содержанием.

В научной литературе предложено много классификаций функций государства.

* Основные, связанные с главными задачами государства (например, функция обороны страны) и неосновные, связанные с задачами, хотя и имеющими существенный характер, но не основными (например, предотвращение стихийных бедствий и преодоление их последствий).

* Постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его развития (например, правоохранительная) и временные, преходящие (например, создание ракетно-ядерной промышленности в СССР во время “холодной войны”).

* Функции общего характера, социально нейтральные, не зависящие от социальной природы, типа того или иного государства (оборона) и отдельные или социально определенные, зависящие, в частности, от исторического типа того или иного государства (функция охраны социалистической собственности).

* Внутренние, которые государство осуществляет внутри страны (экологическая функция) и внешние (участие в поддержании миропорядка).

В литературе выделяют разные виды внутренних и внешних функций.

* экономическая (государство как предприниматель, плановик, координатор экономических процессов);

* социальная (организация социальной жизни);

* защита существующего общественного строя от внутренних деструктивных сил;

Чиркин В.Е. выделяет еще политическую, связанную с регулированием политических отношений социальных и иных групп населения, политических партий и других объединений; идеологическую; экологическую.

Внешние функции государства классифицируют с учетом характера политических интересов, которые проявляются в структуре международной деятельности государства.

* интеграция в мировое сообщество (например, ликвидация таможенных барьеров, введение единой валюты, создание правовых актов межгосударственного действия в Европейском союзе);

* поддержание миропорядка (связана с деятельность ООН);

Классификации функций полезны, например, для выявления целесообразных форм и методов государственного управления при осуществлении тех или иных функций. Поскольку функции государства неодинаковы по своему характеру, они предполагают создание разных управленческих органов. Однако некоторые одинаковые организационные формы и способы управления могут применяться в разных сферах жизни общества.

Функции государства следует отличать от функций его органов, которые имеют более конкретный характер, зависят от задач, назначения этих органов.

Функция – производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов государственного управления, т.е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция – на процесс достижения цели и решения задач.

Функции всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разрабатывает, организует и т.д.

Итак, цели организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.

Цели Функции Структура

Функции государственного управления –это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и другие подобные воздействия, влияния на управляемые явления.

Классификация функций в своей основе имеет различные основания.

По объему управляющего воздействия:

1. функции государственного управления как воздействие на общество в целом

— это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы государственного управления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.

К ним относятся все функции по обеспечению и защите конституционного строя; регулирование и удовлетворение потребностей общества, конкретного человека (качество жизни и отношений в обществе – главный показатель эффективности государственного управления); регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе и др.

2. функции исполнительной власти как административное управление государственными делами

— это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в законодательных, правовых актах публично-управляющих воздействий, субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т.е. безусловном, бесспорном порядке.

3. функции конкретного госоргана, публичной службы

— это установленные нормативным актом (положением, регламентом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в структуре управляющей системы и очерчивает роль и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами. (функции: политические и административные)

4. функции индивидуального должностного лица

— ориентирование (управляемой) системы – прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство и др.

— обеспечение системы – кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.

— оперативное управление системой – непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка и др.

Другую классификацию предлагает Тихомиров О.А.:

Столярова В.А. выделяет следующие функции:

Необходимо, чтобы каждый уровень (звено) государственных органов может осуществлять те управленческие функции (в необходимом объеме) и воздействовать на те управляемые объекты, которые непосредственно обеспечивают потребности и интересы населения, волю которого представляют данные органы. Соответственно, каждый вышестоящий уровень должен брать на себя реализацию лишь тех управленческих функций государственных органов, которые не в состоянии осуществлять нижестоящий.

Второй аспект связан с юридическим оформлением управленческих функций государственных органов и закреплением их в компетенции государственных органов. Казалось бы, не требует особых доказательств тот тезис, что цели, поставленные перед государственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять во имя этих целей, должны быть ясно и исчерпывающе описаны в его компетенции. Тогда становится понятным, для чего создан государственный орган и как он реально действует. Но в нормативной практике данное требование не соблюдается: описание целей и управленческих функций подменено описанием задач, которые призван решать соответствующий орган. Подобная неопределенность в том, что и как обязан делать государственный орган в сфере управления, и ведет к тому, что при вроде бы усиленной управленческой активности (сотни тысяч людей заняты с утра до вечера) управляемые объекты не ощущают действенных управляющих воздействий.

В частности, именно квалифицированное моделирование, основанное на определенных классификаторах управленческих функций государственных органов, дает возможность отделять устойчивые функции управления от переменчивых, общие от специфических, внутренние от внешних, долговременные от кратковременных и т.д. И тем самым не консервировать устаревшие функции управления и не мешать становлению новых, перспективных, добиваться такого положения, при котором функциональная структура государственного управления в каждый исторический момент соответствует общественным запросам и ожиданиям.

2.3. Понятие и виды государственных органов.

Основой организационной структуры государственного управления служит государственный орган.

В литературе встречается большое количество определений и признаков государственного органа. Большинство из них можно свести к следующему.

Признаки государственного органа:

* осуществляет от имени государства его функции

* имеет определенную компетенцию

* обладает властными полномочиями

* характеризуется определенной структурой

* имеет территориальный масштаб деятельности

* образуется в порядке, установленном законом

* устанавливает правовые связи личного состава.

Классификации государственных органов:

по источнику формирования:

по территориальной сфере деятельности:

* органы субъектов федерации

* органы местного самоуправления

по характеру компетенции:

* органы общей компетенции

* органы специальной компетенции

по порядку реализации власти:

по организационно-правовым формам деятельности:

Государственный орган является гражданином или коллективом граждан, наделенными государственно-властными полномочиями, уполномоченными государством на осуществление его задач и функций и действующих в установленном государством порядке.

В качестве звеньев организационной структуры государственного управления в РФ можно рассматривать: Президента РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, другие центральные органы федеральной исполнительной власти; президентов, глав субъектов Федерации, правительства субъектов Федерации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные органы местного самоуправления.

Выделение звеньев организационной структуры государственного управления позволяет вырабатывать для каждого из них типовые правовые статусы, типовые “внутренние” структуры, типовые наборы взаимосвязей в системе государственного управления и, соответственно, анализировать и оценивать их рациональность и эффективность. Тем самым в государстве организационный процесс приобретает определенную упорядоченность и экономичность.

2.4. Организационная структура государственного управления

Субъектом государственного управления, как уже отмечалось выступает государство в целом. Однако это не означает, что все его органы, предприятия, организации и учреждения непременно участвуют в управлении. Многогранность функций государства, разнообразие его связей с обществом определяют и разнонаправленность, и разнохарактерность деятельности различных государственных органов, их подразделений и служащих, разную меру и разные способы их участия в формировании и реализации государственно-управляющих воздействий.

Организационная структура государственного управлениязаключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления.

Организационная структура государственного управления –это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между собой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация) и обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган. В научных работах можно обнаружить различные характеристики государственного органа. В общем государственный орган представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций. Следует отличать государственный орган от государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни.

Основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. В совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Такое их положение объективно обусловлено тем, что они призваны оказывать непосредственные управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

Под организационной структурой государственного управления понимают не только совокупность государственных органов, но и систему их организационных связей.

Конкретные очертания, расположение и взаимодействие элементов, их вертикальные и горизонтальные зависимости, формы связи и их возможности организационная структура получает под влиянием многих объективных и субъективных условий и факторов. Они в разных государствах имеют свою специфику, без учета которой трудно понять, почему существует такое большое многообразие организационных структур государственного управления.

По отношению к организационной структуре государственного управления в качестве объективных выступают общественные функции государства, проводимая им государственная политика и возникающие на их основе цели и функции государственного управления. В организационной структуре государственного управления должно быть сосредоточено столько организационного потенциала, сколько достаточно для рационального, полного и эффективного осуществления каждой из общественных функций государства.

Многое определяется также внутренними условиями и факторами, содержащимся в самом государственном управлении.

* информационное обеспечение государственного управления;

* демократизм государственного управления;

* стиль государственного управления и др.

От избранной и созданной модели организационной структуры зависит впоследствии рациональность и эффективность государственного управления.

Выделяют определенные требования к построению организационных структур управления:

— стремление к минимуму ступеней в иерархической структуре управления.

— организационная обеспеченность функций.

— структура не должна быть сложной.

— должна быть гибкой.

— оптимальной сочетание централизации и децентрализации.

— исключение дублирования функций.

— обеспечение относительной равномерности нагрузок на каждое структурное подразделение.

— обеспечение максимальной степени типизации.

В организационных структурах, в том числе и государственного управления, используется несколько организационных оснований, которые формируют соответствующие типы структур.

Линейное основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность государственных органов, образующая в завершенном виде строгую иерархическую пирамиду. Здесь обычно наиболее соблюдается единоначалие, когда одно лицо на каждом уровне вертикали сосредотачивает в своих руках ведение управленческих процессов в возглавляемом им государственном органе, и единство распорядительства, когда исполнительные команды передаются строго от одного лица к другому. Линейный тип структуры жестко формализован и придает ей устойчивость, надежность, последовательность. Он благоприятен для исполнения, четкого проведения в жизнь властных требований. Но в нем слабо выражены обратные связи, ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его универсальность и эффективность.

Функциональное основание ведет к формированию государственных органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций управления. Это позволяет под каждую из реализуемых функций управления подобрать высококвалифицированный аппарат специалистов. В то же время данное основание порождает очень сложную проблему межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализированного ведения отдельных функций управления.

Источник