в чем заключается принцип научности в государственном управлении

Понятие принципа государственного управления. Классификация и систематизация принципов государственного управления.

Определение принципа государственного управления. Принципы управления — это наиболее общие положения правила, в соответствии с которыми осуществляется управленческая деятельность.

Г.В. Атаманчук определяет, что принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению.

К отличительным свойствам принципов государственного управления относятся их диалектичность и основанная на ней системность. Между различными принципами можно обнаружить определенные противоречия и вместе с тем взаимодополнения, взаимопереходы. При характеристике того или иного принципа приходится учитывать его взаимосвязь с другими принципами, дополняемость ими и зависимость от них.

Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов выделяют следующие общисистемные принципы государственного управления:

1) общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах, или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций; они определяют содержание государственного управления;

2) организационные системно-структурно-функциональные принципы, закрепленные нормативно;

3) принципы разработки, принятия и исполнения решений, в большинстве своем предусмотренные законодательством;

К общеметодологическим принципам относятся следующие.

Принцип объективности — один из основополагающих в системе государственного управления. Он критерий научности всех других принципов. Требование объективности, как принцип, означает необходимость адекватного отражения (достоверной информации) субъектом управления реального состояния общества и государства, актуальных общественных потребностей и интересов, возможностей их удовлетворения и действия в соответствии с полученной информацией. Объективность в управлении предполагает осознание и объяснение противоречий и конфликтов между группами интересов: социальными классами и слоями, между интересами государства и коммерческими интересами экономических и других юридических субъектов хозяйствования, между властью и населением и т.д. Следовать принципу объективности — значит исходить из действительного положения вещей, а не из умозрительных предположений; постоянно анализировать управленческие действия, принимаемые решения на предмет их соответствия задачам государства, закону и интересам народа.

Принцип экономии энтропии. Понятие энтропия в теории социального управления обозначает меру неопределенности ситуации. Принцип экономии энтропии характеризует условие упорядоченности системы. Чем меньше величина энтропии, тем выше упорядоченность общественной системы. Стабильное состояние управляемой общественной системы — одна из целей управления в «древе целей». Обеспечение устойчивого изменения системы, перехода ее в новое состояние — основная цель государственного субъекта.

Принцип наименьшего действия. Суть его — в требовании отбирать из возможного арсенала управленческих воздействий те, в результате которых наблюдается минимальная величина энтропии. Иными словами, переход управляемого объекта в планируемое состояние осуществляется с наименьшими разрушениями. Это исключает резкие, одноразовые скачки, объективно неоправданные революционные перевороты и предполагает выбор промежуточных этапов, составляющих постепенный, эволюционный процесс развития.

Государственное управление — целенаправленная деятельность, ее универсальным принципом является высшая целесообразность действия управляющего субъекта. Этот принцип органически связан с принципами экономии энтропии и наименьшего действия, представляет их логическое продолжение, дополнение и конкретизацию. В контекст понятий «упорядоченность системы», «действие с наименьшими разрушениями» включается понятие «целесообразность», придающее им субъективную человеческую направленность. Высшая целесообразность означает также рациональное использование времени — одного из основных объективных факторов общественной жизни. Не будет преувеличением квалифицировать данное требование как общий принцип управляющий деятельности. При этом следует отметить многообразие и даже альтернативность моделей его конкретизации. Вот некоторые из них: принцип экономии времени положен в основу определения производительности труда; «выбор времени», согласно теории управления, является ключевым моментом принятия решения; «метод проволочек» (затягивание времени) — одно из правил успешного действия (в праксиологии). Второй и третий варианты интерпретации принципа рационального использования времени являются конкретизацией ситуационного подхода в управлении. Выбор соответствующего места и времени, а в более общей форме — совокупности обстоятельств, благоприятных для принятия и реализации решений, — основной принцип менеджмента. В политическом руководстве он давно известен как важнейшее требование диалектической методологии: необходимость конкретного анализа конкретной ситуации.

Государственное управление — не всеохватывающая деятельность. Его сфера ограничена самоорганизацией гражданского общества.

Из объективной необходимости сочетания управления с самоорганизацией общественной системы вытекает принцип ограниченной рациональности. Он фиксирует наличие естественных рамок позитивного воздействия государственного управления на общество как саморегулирующуюся систему. За ее пределами вмешательство рационального воздействия государства приводит не к стабильному функционированию общественной системы, а порождает дисфункции, стимулирует не развитие (прогресс), а деградацию общественного организма как целого. На языке политическом нарушение меры необходимого соотношения управления и саморегуляции означает переход к авторитарным методам властвования и управления и свертыванию демократических форм организации общественных отношений.

Принцип ограничения рациональности интерпретируется и в другом, прагматическом плане. Не всякое действие управленческого субъекта есть научно обоснованный акт. Целесообразно не только научное управление, но и управление как искусство. Таким образом принцип ограничения рациональности допускает возможность непрограммируемых решений наряду с научно обоснованными и программируемыми.

Принцип обратной связи. Этот принцип составляет один до главных элементов управленческого субъект-объектного отношения. Благодаря обратной связи субъектно-объектное отношение превращается в субъектно-субъектное. Управляемый объект, воспринимая управляющее воздействие, оказывает в свою очередь влияние на управляющего, выступая тем самым в роли субъекта. Обратное воздействие может быть положительным, т.е. усиливающим исходящие от государственного органа импульсы, или отрицательным, ослабляющим их эффективность. Характер влияния обратной связи зависит прежде всего от управляющей системы: насколько направленность ее действий отвечает потребностям и интересам управляемых.

Следующая группа принципов, определяемых авторами Д.П. Зеркиным и В.Г. Игнатовым характеризует управление как социально- политический процесс. Речь идет о принципах, которые формулируются на основе познания требований закона зависимости воздействия управляющего субъекта на объект от состояния системы управления и общественной среды. Система государственного управления должна соответствовать социально-экономическим, политическим и культурологическим особенностям общества, его национальным традициям.

Принцип демократизма заключается в реализации управляемыми (социальными группами, коллективами, индивидами) своего права непосредственно или через избираемые ими органы участвовать в управлении государством и обществом. Государство же обеспечивает необходимые организационные, политические и материально-технические условия для осуществления народом управленческой функции.

Законность и признание обществом, т.е. легитимность структур, правил, форм и методов деятельности государственных органов и поведения управляемых также является общим принципом государственного управления.

Принцип законности означает всеобщность требования соблюдать и исполнять законы. Органы государственной власти и должностные лица, органы местного самоуправления, граждане и объединения граждан обязаны соблюдать Конституцию и законы России. Применительно к государственному управлению принцип конкретизируется в ряде требований: верховенство закона и непосредственное действие конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина; осуществление государственных властно-управленческих функций исключительно на основе законов и соответствующих им подзаконных актов; верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; и т.д.

Системный подход — фундаментальный принцип организации государственного управления как системы и обеспечения ее функционирования и развития. Он отражает объективно необходимую форму организации государственного управления. Данный принцип включает два аспекта:

1) системный анализ как способ объяснения объектов и процессов государственного управления и разработки его теоретической модели;

2) системосозидательная деятельность как практический процесс осуществления системного управления.

Системный анализ — это метод выявления и описания внутренних взаимосвязей между элементами государственного управления, объединяющих их в единое целое; это, вместе с тем, обоснование условий формирования системных признаков, тех или иных элементов: структур, процессов, действий. При этом акцент делается не на описании расположения и сочетания элементов, а на анализе реализуемых ими функций. Последние и есть отношения взаимозависимости между типичными, характерными для системы управления ролями, институтами, процессами и т.д.

В деятельности государства, в частности Российского, определенную роль играет принцип единства отраслевого и территориального управления, представляющий конкретное требование реализации централизма и демократии.

В современной России проблема соотношения отраслевого и территориального подходов в управлении связана с осуществлением федеративной формы организации государства, но не исчерпывается им. Отраслевой подход как проявление централизма неотделим от территориального как воплощения горизонтальной демократии. Поэтому следует говорить о принципе единства отраслевого и территориального управления.

К числу организационных, системно-функциональных относятся принципы принятия государственных решений. Они обусловлены основными функциями управления и определяют структуру процесса принятия решений. Данные принципы выражают необходимость реализации функций в их единстве и последовательности. В них также фиксируются конституционные и другие нормативные установки, сформулированные в виде правил принятия решений45.

Г.В. Атаманчук указывает, что для систематизации принципов не вводится какой-либо один критерий, как, скажем, в таблице Д.И. Менделеева. Из-за этого каждый систематизатор получает свободу в конституциировании своего «здания».

В свою очередь, Г.В. Атаманчук предлагает следующую систематизацию принципов государственного управления.

1) общественно-политические принципы, сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития;

2) функционально-структурные принципы, абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и объектов государственного управления и раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий;

3) организационно-структурные принципы, отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления (главным образом системы его органов) и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно- управляющих воздействий;

4) принципы государственно-управленческой деятельности, раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержании собственной жизнеспособности.

Указанный автор также определяет следующие виды принципов: объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность.

Принципы объективности и демократизма рассматривались ранее. Следует отметить что у большинства авторов данные принципы рассматриваются без каких либо разногласий и противоположных мнений, так как данные принципы являются достаточно известными и общепринятыми.

Следующий принцип, указанный Г.В. Атаманчуком принцип правовой упорядоченности государственного управления. Этот принцип объективно обусловливает необходимость законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления.

Следующий принцип разделения власти в государственном управлении. Иногда данный принцип понимается лишь в сугубо технологическом смысле и сводится как бы к простому разделению деятельности в области государственного управления. Между тем он имеет глубинное социологическое значение, состоящее в обеспечении и гарантированности принадлежности власти народу.

Принцип федерализма государственного управления. Федеративное устройство государства призвано отражать всю многогранность территориальной, социальной и национальной организации жизнедеятельности общества, дифференцировать и конкретизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике.

Принцип публичности государственного управления. Он тоже воспроизводит демократическую, правовую государственность и обеспечивает связь государственного управления с обществом, гражданами. Этот принцип включает в себя: а) доступность государственного управления для граждан, что связано с их правом выбора состава соответствующих органов и участия в их деятельности; б) открытость (она более емкая, чем гласность) функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; в) общественный контроль, в том числе через средства массовой информации, за основными государственно- управленческими процессами; г) судебный контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.

Структурно-целевые принципы государственного

управления, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи рационального построения «древа» целей государственного управления, включают в себя принципы:

1) согласованности целей государственного управления по основным параметрам, их непротиворечивость друг другу;

2) взаимодополняемости целей, при которой одна цель способствует другой и ее усиливает;

3) подчинения частных, локальных целей общим (стратегическим) — иерархию целей в «древе» целей государственного управления;

4) превращения результатов реализации одних целей в источник других — последовательность в движении по достижению всей совокупности целей, представленных в «древе» целей государственного управления;

5) распределенности целей по функциям государственного управления и управленческим функциям государственных органов — обеспечение перехода «древа» целей государственного управления в функциональную структуру государственного управления.

В числе структурно-функциональных принципов, характеризующих закономерности, отношения и взаимосвязи построения функциональной структуры государственного управления, можно назвать следующие принципы:

1) дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм — закрепления управленческих функций в компетенции органов государственной власти и местного самоуправления;

2) совместимости, предполагающий совместимость однопорядковых управленческих функций в рамках компетенции одного органа, а также совместимость управленческих функций этого органа с управленческими функциями других органов в рамках их подсистемы или в целом организационной структуры государственногоуправления;

3) концентрации, обусловливающий необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций и соответствующих ресурсов, чтобы исходящие от него государственно-управляющие воздействия действительно широко и мощно направляли бы, организовывали и регулировали управляемые объекты;

4) комбинирования, направленный на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций, исходящая из различных управляющих компонентов, в своей собственной организации не допускала дублирования и параллелизма;

5) достаточного разнообразия, требующий, чтобы управленческие функции (воздействия), приходящиеся на тот или иной компонент системы управления, по количеству и содержанию отвечали различным управленческим потребностям последнего;

6) соответствия управляющих воздействий реальным потребностям и запросам управляемых компонентов и, главным образом, управляемых объектов.

Среди структурно-организационных принципов государственного управления, связанных с закономерностями, отношениями и взаимосвязями построения организационной структуры государственного управления, выделяются такие принципы, как:

1) единства системы государственной власти, обеспечивающий целостность, согласованность и действенность государственно- управленческих процессов;

2) территориально-отраслевой, обусловливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и обслуживания, сферы общественной жизнедеятельности;

3) многообразия организационных связей, раскрывающих реальные вертикальные и горизонтальные организационные взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления;

4) сочетания коллегиальности и единоначалия, вызванный спецификой организационного строения и порядка деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления;

5) линейно-функциональный, раскрывающий объем и содержание подчиненности и управленческого взаимодействия в организационной структуре государственного управления.

К структурно-процессуальным принципам, дающим представление об основных (определяющих) закономерностях, отношениях, взаимосвязях рационального и эффективного ведения управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и имеющим широкое применение, относятся принципы:

1) соответствия элементов (методов, форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления их функциям и организации;

2) конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты;

3) стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности46.

Источник

Го­сударственного и муниципального управления

Основные законы, закономерности и принципы

Государственное и муниципальное управление осуществ­ляется в соответствии с присущими ему объективными зако­нами и закономерностями.

Под закономерностью понимаются наиболее устойчиво действующие существенные причинно-следственные связи изучаемых явлений. Эту же сущность выражает и закон.

В теории управления понятие «закономерность» рассмат­ривается как первоначальная формулировка закона в начале его теоретического исследования.

В литературе по государственному управлению некото­рые авторы разделяют законы государственного управления на законы функционирования и законы развития. К первым относится закон оптимального дополнения и уравновешивания государственных полномочий полномочиями органов об­щественного самоуправления. Ко вторым — закон нарастаю­щей демократизации и закон неравномерности развития и конфликтности.

Указанные законы свойственны любому демократическо­му государству, в котором также проявляется действие зако­на участия граждан в государственном и муниципальном уп­равлении, вытекающего из самой сущности демократии как власти народа.

Реализация закона участия граждан в государственном и муниципальном управленииявляется одним из важнейших условий совершенствования демократии. Этот закон уста­навливает органическую связь демократии с дальнейшим развитием творческой инициативы граждан и их участия в управлении государством или территориальным образовани­ем, укрепления организованности и дисциплины, повышени­ем ответственности органов управления и должностных лиц перед народом, строжайшим соблюдением законности.

В соответствии с действием этого закона граждане прини­мают участие в государственном и муниципальном управле­нии путем своего волеизлияния на референдумах, выборах Президента и глав органов государственного и муниципаль­ного управления, опросах по различным важнейшим для жизни государства или административно-территориального образования вопросам, подачи своих предложений в органы управления по совершенствованию деятельности этих орга­нов, повышению эффективности функционирования отрас­лей народного хозяйства, борьбе с преступностью, защиты прав и свобод граждан и другим вопросам.

К закономерностям государственного и муниципального управления относятся:

— единство методов и основных функций социального управления на всех уровнях государственного и муници­пального управления: федеральном, субъектов федерации, муниципальных образований. Единство методов управления вытекает из единства их мотивационной основы. Единство основных функций социального управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирова­ние и координирование) определяется единством процесса управления на всех его уровнях, который проявляется в единстве этапов осуществления управленческого цикла, каж­дый из которых выполняется посредством реализации соот­ветствующей основной функции;

— единство общих и частных функций государственного и муниципального управления и образуемых на основе их реализации процессов управления на каждом уровне управ­ления. Эта закономерность вытекает из единства полномо­чий органов государственного и муниципального управле­ния, определяемых федеральными законами для каждого уровня управления;

— оптимальное соотношение централизации и децентра­лизации полномочий органов государственного и муници­пального управления. Эта закономерность определяется раз­нообразием условий объектов государственного и муници­пального управления. Практическая реализация этой закономерности заключается,

во-первых, в передаче феде­ральными органами исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ части своих полномочий последним, если это не противоречит Конституции РФ.

Во-вторых, в передаче органами исполнительной власти субъек­тов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий им.

В-третьих, в наделении органов местного самоуправ­ления отдельными государственными полномочиями феде­ральными законами и законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материаль­ных и финансовых средств. При этом реализация передан­ных полномочий контролируется государством в соответст­вии с условиями и порядком контроля, определяемыми соот­ветственно федеральными законами и законами субъектов РФ.

В-четвертых, в передаче полномочий органов местного самоуправления органам террито­риального общественного самоуправления.

Наряду с законами и закономерностями принципы также являются основными элементами всякой теории. Принцип в переводе с латинского означает начало,осно­ву.

Под принципами государственного и муниципального управления понимаются объективные осно­вы, на которых базируются структура и процесс управления и в которых абстрагированы закономерности построения, функционирования и совершенствования управления.

Принципы государственного и муниципального управле­ния разделяются на общие и частные, а также построения и совершенствования систем государственного и муниципаль­ного управления.

Требования общих принципов должны учитываться как при функционировании систем государственного и муниципального управления, так и при их построении и совершен­ствовании.

Частные принципы относятся к отдельным элементам уп­равления и будут приведены при рассмотрении этих элементов, на­пример, принципы организации и контроля исполнения уп­равленческих решений.

К общим принципамгосударственного и муниципального управления относятся:

1. Верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных за­конов, изданных в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совмест­ного ведения РФ и субъектов РФ.

4. Обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

5. Разделения властей.

8. Сочетания централизации и децентрализации управ­ления.

12. Двойного подчинения.

14. Сочетания единоначалия и коллегиальности.

15. Ситуационного управления по отклонению, по воз­мущению, по прогнозированию возмущений.

19. Делегирования полномочий.

Рассмотрим их содержание.

1. Принцип верховенства Конституции Российской Федера­ции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам со­вместного ведения РФ и субъектов РФ означает, что в случаях расхождения за­конов субъектов РФ с Конституцией РФ и федеральными законами, действует Конституция и федеральные законы. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом, актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Фе­дерации.

2. Принцип народовластья устанавливает, что источником государственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного само­управления.

3. Принцип ответственности требует установления четкой ответственности должностных лиц и органов государствен­ного и муниципального управления за невыполнение или не­качественное, несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий.

4. Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражда­нина требует от должностных лиц и работников органов го­сударственного и муниципального управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституций Российской Федерации.

5. Сущность принципа разделения властей заключается в необходимости разделения государственной власти на зако­нодательную, исполнительную и судебную.

Поскольку государственная власть в РФ, источником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей сле­дует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции.

В Конституции РФ принцип разделе­ния властей закреплен в ст. 10, в которой указывается: «Го­сударственная власть в Российской Федерации осуществля­ется на основе разделения на законодательную, исполни­тельную и судебную. Органы законодательной, исполни­тельной и судебной власти самостоятельны».

Однако в следующей статье Конституции указывается, что «государственную власть в Российской Федерации осу­ществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Пра­вительство Российской Федерации, суды Российской Феде­рации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осуществляет Президент, в Конституции прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент, в соответствии с Конституцией, осуществляет верховную власть.

Принцип разделения властей действует и в самом законо­дательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном, в федеративных государствах.

6. Сущность принципа федерализма заключается в обес­печении территориально-политического единства Россий­ской Федерации в сочетании с децентрализацией государ­ственной власти на основе конституционного разграниче­ния предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации при обеспе­чении равноправия субъектов федерации между собой и в их отношений с федеральными органами власти.

В соответствии с этим принципом органы государственной власти образуются на двух уровнях: федеральном и субъектов Российской Федерации.

Принцип федерализма в правовом аспекте проявляется в том, что законные акты федеральных органов исполнитель­ной власти имеют обязательный характер для соответствую­щих органов субъектов РФ, законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны соблюдаться федеральными органами исполнительной власти. В качестве составляющей механиз­ма реализации принципа федерализма используется админи­стративный договор как правовая форма регулирования от­ношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Из принципа федерализма вытекают следующие требова­ния:

— обеспечение защиты и интересов Российской Федера­ции в целом, сохранения ее единства и территориальной це­лостности,

— четкое определение полномочий федеральных органов государственной власти, обеспечивающие защиту интересов РФ в целом и не ограничивающие само­стоятельность субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных к их ведению,

— выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации.

7. Принцип демократического централизма является важнейшим принципом государственного и муниципального управ­ления, определяющим содержание, формы и методы дея­тельности органов управления, руководителей и исполните­лей на всех уровнях управления. Сущностьэтого принципа заключается в сочетании в государственном и муниципаль­ном управлении демократизма как полновластия народа, его инициативы, выборности органов власти, их подотчет­ности населению, обеспечивающего развитие самостоя­тельности и творческой активности органов местного само­управления с централизацией как приоритетом интересов большинства, позволяющей осуществить единую общего­сударственную политику в основных вопросах государст­венного и муниципального управления, с ответственностью каждого государственного и муниципального органа и дол­жностного лица за порученное дело.

Демократизм является способом осуществления центра­лизма. С одной стороны, реализация принципа демократиче­ского централизма предполагает участие народа в обсужде­нии и принятии важнейших управленческих решений на всех уровнях государственного и муниципального управле­ния. Развитие демократии, путем привлечения народа к уп­равлению делами государства и территориальных образова­ний расширяет базу централизма.

С другой стороны, демок­ратизм является специфическим подходом к содержанию и способу осуществления принимаемых центром управленче­ских решений, по вопросам, затрагивающим только основы государства как единого целостного образования. При этом вышестоящие органы государственного управления наделя­ются ограниченным кругом полномочий по осуществлению этих решений. Нижестоящие органы, в установленных пре­делах своих полномочий, обладают свободой в выборе путей и средств решения задач как собственного, так и общего раз­вития.

Центральные органы государственного управления вне предела своих полномочий не вправе вмешиваться в де­ятельность местных органов управления. Такой подход обес­печивает осуществление централизма в необходимых, опти­мальных пределах, придавая демократии организованный характер, позволяя решать общие и частные задачи. Главной проблемой реализации в государственном и муниципальном управлении принципа демократического централизма явля­ется оптимальное сочетание, мера централизма и демокра­тизма. Главным вэтой дихотомии является демократизм, по­скольку он формирует базу централизма.

Нарушение оптимального сочетания централизма и демократизма ведут либо к усилению централизации в госу­дарственном управлении, его бюрократизации, преоблада­нию команды, приказа, либо к стихийно-митинговой демок­ратии, которая порождает такой же субъективизм и волюн­таризм, как и бюрократический централизм. Как известно из практики, вседозволенность порождает неформальное наси­лие, разгул группового эгоизма, не позволяющего выявить и осуществить интересы социальных групп и общностей.

8. Из принципа демократического централизма вытекает принцип сочетания централизации и децентрализации госу­дарственного и муниципального управления.Его сущность заключается в обеспечении согласования государственных и местных интересов посредством четкого разделения ком­петенции федеральных органов государственного управле­ния, органов государственного управления субъектов РФ и органов муниципального управле­ния.

9. Без осуществления гласности не может быть демократиз­ма. Принцип гласности в государственном и муниципаль­ном управлении имеет решающее значение. Этот принцип обеспечивает защиту общества от проявлений вседозволен­ности и безнаказанности органов государственного и муни­ципального управления, а также должностных лиц. Прин­цип гласности в государственном и муниципальном управ­лении требует обеспечения информированности граждан, доступности обсуждения важнейших государственных и муниципальных вопросов, компетентного участия населе­ния в принятии управленческих решений на основе изуче­ния и учета общественного мнения.

В государственном и муниципальном управлении прин­цип гласности является способом осуществления прямой и обратной связи между органами управления и населением Реализация принципа гласности обеспечивает рост активно­сти граждан в оценке, подборе и выдвижении кадров в орга­ны управления.

Принцип гласности особенно важен в деле повышения ответственности руководителей, а также усиления требова­тельности к ним людей за порученное дело.

Реализация принципа гласности в управлении тесно связана с законом участия граждан в государственном и муни­ципальном управлении, обеспечивая включение широких слоев граждан в государственное и муниципальное управле­ние, особенно в случаях необходимости открытого, всесто­роннего обсуждения и принятия важных управленческих ре­шений.

10. Принцип законности означает, что государственное и муниципальное управление является подзаконным, т.е. все действия, совершаемые органами управления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, должны строго основываться на законодательных актах.

Принцип законности требует от органов государственно­го и муниципального управления точного, единообразного выполнения законов, осуществления этими органами только таких управленческих действий, которые соответствовали бы содержанию государственной воли, выраженной в зако­нах, принятие управленческих решений по вопросам, отне­сенным законом к компетенции данного органа, в установ­ленном порядке и в определенной форме.

Подзаконность государственного и муниципального уп­равления имеет важное значение и потому, что в целом ряде случаев органы управления наделяются полномочиями само­стоятельной разработки и принятия общеобязательных пра­вил поведения.

Взаимоотношения органов управления с гражданами и общественными организациями могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни один государственный или муниципальный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию.

11. Функци­онально-отраслевой принцип объединяет два принципа: отраслевой и функциональный.

А) Отраслевой принцип управления как составная часть функци­онально-отраслевого принципа требует такую органи­зацию управления, при которой за органом государствен­ного или муниципального управления закрепляются одно­родные, органически связанные по характеру производст­венной деятельности объекты управления. Например, предприятия коммунального хозяйства, образования, здра­воохранения, культуры и т. п.

Отраслевая организация государственного и муниципаль­ного управления позволяет укомплектовать аппарат органов управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы функционирования конкретной от­расли хозяйства, способными принимать оптимальные реше­ния по управлению данной отраслью.

В результате отраслевой организации государственного и муниципального управления повышается эффективность функционирования отраслей.

Б) Функциональный принцип как составная часть функци­онально-отраслевого принципа формирует требование, в соответствии с которым на орган управления возлагаются полномочия по выполнению определенной функции госу­дарственного или муниципального управления.

Например, экономические органы государственного и му­ниципального управления выполняют функцию прогнозиро­вания и планирования (программирования) социально-эко­номического развития соответствующей территории, а также функцию контроля выполнения планов; статистические ор­ганы — функцию учета результатов работы хозяйства и т. п.

12. Принцип двойного подчинения в государственном и му­ниципальном управлении означает требование подчинения конкретного органа функциональной или отраслевой ком­петенции органу управления общей компетенции (прави­тельство, администрация) и соответствующему вышестоя­щему органу управления по вопросам его компетенции.

Принцип двойного подчинения, с одной стороны, направ­лен на обеспечение осуществления единой государственной политики в отраслевом и межотраслевом управлении, выра­батываемой федеральными органами управления. При этом органы общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления осуществляют линейное управление соот­ветствующими органами отраслевой и межотраслевой компе­тенции, а федеральные органы реализуют функциональное управление этими органами.

С другой стороны, федераль­ные территориальные органы, финансируемые из федераль­ного бюджета (управления имуществом, финансовые, внут­ренних дел и др.) находятся в подчинении соответствующего органа общей компетенции субъекта федерации, муници­пального образования, входят в его организационную струк­туру, что обеспечивает согласование проводимой федераль­ной политики с интересами субъектов федерации и муници­пальных образований.

В этом случае федеральные органы государственного управления устанавливают цели и задачи, т. е. осуществляют линейное управление. Органы управле­ния общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления определяют способы достижения этих целей и задач применительно к местным условиям, т. е. выполняют функциональное управление федеральными территориаль­ными органами.

13. Линейно-функциональный принцип объединяет два принципа: линейный и функциональный.

А) Линейный принцип как составная часть линейно-функционального принципа предусматривает требование реали­зации линейных управленческих отношений, сущность ко­торых, как ранее отмечалось, заключается в осуществле­нии связи между субъектом и объектом управления руко­водство — исполнение. Этот принцип предполагает прямое административное подчинение объекта субъекту управле­ния по всем вопросам деятельности объекта. На основе ли­нейного принципа управления формируется линейная орга­низационная структура органов государственного и муни­ципального управления.

Б) Функциональный принцип как составная часть линейно-функционального принципа предполагает требование осу­ществления функциональных управленческих отношений, заключающихся, как уже говорилось, в реализации связи между субъектом и объектом управления руководства — исполнение на основе специализации управленческих ра­бот, выполняемых на основе указаний квалифицированных специалистов, выступающих в роли функциональных руко­водителей.

На основе сочетания линейного и функционального принципов формируются линейно-функциональные органи­зационные структуры органов государственного и муници­пального управления.

Такой подход определя­ется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управ­ления однородными объектами, составляющими отрасль хо­зяйства, представляется возможным подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организатор­скими способностями на должность руководителя отраслью хозяйства. С другой стороны, возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.

При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиально­сти управления, означающего принятие управленческих ре­шений большинством голосов членов органа управления. К коллегиальным органам управления относятся Правительст­во и службы.

Такой подход определяется тем обстоятельством, что межотраслевое управление, с одной стороны, требует нали­чия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозмож­но. С другой стороны, если министр примет ошибочное ре­шение, то в этом случае ущерб будет нанесен одной отрасли хозяйства; ошибочное решение при межотраслевом управле­нии нанесет ущерб всем отраслям хозяйства или большинст­ву из них. Коллегиальность принятия межотраслевых управ­ленческих решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.

Сущность принципа сочетания единоначалия и коллеги­альность заключается также и в том, что при реализации единоначального управления важные принципиальные воп­росы деятельности органа государственного или муници­пального управления обсуждаются специально создавае­мыми совещательными органами — коллегиями. Коллегии принимают решения большинством ее членов в форме поста­новлений. Решения коллегии проводятся в жизнь правовы­ми актами руководителя органа управления.

Такие коллегии, например, создаются в федеральных ми­нистерствах в составе минист­ра (председате­ля коллегии), его заместителей по должности, а также дру­гих руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Прави­тельством Российской Федерации. В случае разногласий между коллегией и ее председателем последний проводит в жизнь свое решение соответствующим правовым актом.

Вме­сте с тем председатель коллегии докладывает о разногласи­ях, а зависимости от формы подчинения Президенту или Правительству Российской Федерации. Члены коллегии имеют право сообщить этим лицам свое особое мнение по принятому решению. Такой подход к роли коллегии как совещательного органа придает ее членам определенный правовой статус, поло­жительно влияющий на эффективность принимаемых реше­ний.

15. Сущность принципа ситуационного управления заклю­чается в осуществлении управления объектом в процессе поддержания его функционирования на заданном уровне. Другими словами этот принцип означает управление, исхо­дя из сложившейся ситуации в объекте, которая подлежит изменению для вывода объекта на заданный уровень.

Принцип ситуационного управления предусматривает три вида управления: по отклонению, по возмущению, по прогнозированию возмущения.

А) Принцип ситуационного управления по отклонению оз­начает, что орган управления формирует управляющее воз­действие только после обнаружения возникшего отклоне­ния в объекте управления, например, не выплачивается пен­сия, или перестала подаваться населению горячая вода. Этот принцип управления самый простой и широко рас­пространенный. Он, как правило, требует значительных за­трат всех видов ресурсов, в том числе и на возмещение мо­рального ущерба гражданам.

Б) Более совершенным является принцип ситуационного управления по возмущению. Такое управление предусмат­ривает выявление возмущения до того момента, когда оно может вызвать отклонение. Определив возникшее возмущение, орган управления своевременно принимает необходимые меры для его ликвидации и тем самым не допускает возник­новения отклонения. В нашем примере это может быть своевременное пополнение пенсионного фонда или поддержа­ние в рабочем состоянии резервного теплофикационного оборудования. Для выполнения этих условий требуется зна­чительно меньше ресурсов, чем для ликвидации возникшего отклонения.

В) Самым эффективным является принцип ситуационного управления по прогнозированию возмущений, когда нейт­рализуются условия, которые могут вызвать возмущение. Такое управление осуществляется в нашем примере путем создания необходимого денежного резерва в пенсионном фонде или хранения на складе теплофикационного оборудо­вания (так называемого холодного резерва), необходимого для замены вышедшего из строя оборудования без прекра­щения подачи горячей воды потребителям с помощью рабо­тающего резервного оборудования (горячий резерв).

16. Сущностью программно-целевого принципа государст­венного и муниципального управления является осуществ­ление управления социально-экономическим развитием объекта управления на основе целевых программ.

Целевые программы предоставляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение четко сформулиро­ванных целей.

Существенной особенностью программно-целевого управления является наличие разработчиков программы и конк­ретных ее исполнителей, строгое разграничение прав и ответствен­ности между заказчиком, разработчиком и исполнителем программы, определение периода работы по программе и не­обходимых ресурсов для ее выполнения.

Для управления целевой программой на основе програм­мно-целевого принципа управления формируется матричная структура органа государственного или муниципального уп­равления.

17. Принцип плановости государственного и муниципально­го управления предусматривает необходимость разработки прогнозов, программ и планов социально-экономического развития соответствующего территориального образова­ния, а также планов работы органа управления.

18. Принцип научности означает необходимость, во-пер­вых, осуществления построения и совершенствования го­сударственного и муниципального управления на основе науки управления; во-вторых, выполнения работы по поиску оптимальных управленческих решений с использова­нием научных методов.

19. Сущность принципа делегирования полномочий заклю­чается в предоставлении руководителем органа управления своим непосредственным подчиненным-заместителям, ни­жестоящим руководителям части своих прав и обязанно­стей для самостоятельного решения ими четко определен­ных вопросов, ответственность за которые остается за ру­ководителем органа управления.

При делегировании полно­мочий осуществляется децентрализация управления, которая способствует своевременному принятию решений, а также создает условия руководителю органа управления для сосредоточения на решении перспективных и других первостепенных задач. Работники, которым руководитель органа управления делегировал часть своих прав и обязан­ностей, несут ответственность за их выполнение перед ру­ководителем органа.

Источник