вторичные санкции сша что это
Антироссийские вторичные на третьих ролях
Только 5% всех вторичных санкций США в отношении зарубежных юридических и физических лиц было введено за нарушение антироссийских рестрикций. Такую оценку привели в своем докладе эксперты Центра новой американской безопасности (CNAS) — вашингтонского исследовательского центра, специализирующегося на проблемах национальной безопасности США. Вторичные американские санкции касаются компаний и персон, которые работают за пределами юрисдикции США, но нарушают принятые в Америке законодательные нормы.
«Тогда как российские и китайские субъекты часто подвергаются санкциям за нарушение санкций против других стран, доля американских вторичных ограничений [введенных в отношении зарубежных лиц в рамках санкционных программ] против России и Китая остается умеренной», — говорится в отчете.
Первичные санкции США грозят работающим в американской юрисдикции нарушителям прямыми ограничениями в соответствии с национальным законодательством. Например, к американской компании могут быть применены штрафы, если она переведет средства зарубежному лицу, включенному в список SDN (Specially Designated Nationals And Blocked Persons List). Вторичные санкции применяются Вашингтоном к нарушающим санкции зарубежным компаниям. Таким образом, зарубежным структурам приходится решать, продолжать ли им сотрудничество с подсанкционным лицом ценой потери выгод от связей с США. При этом исследователи из CNAS не стали относить попытки зарубежных компаний заключить значимую сделку в интересах санкционных лиц в перечень вторичных рестрикций.
Больше всего вторичных санкций — 68% от общего числа — было введено против иностранных компаний за сотрудничество с Ираном и его структурами, прежде всего в нефтехимической и нефтяной индустриях. На втором месте — «северокорейские» санкции, на них приходится 22% введенных ограничений.
Вторичные санкции против сотрудничающих с Россией лиц стали вводиться после прихода в Белый дом Дональда Трампа, отмечают авторы отчета. Администрация 45-го президента США действовала во исполнение принятого в 2017 году закона «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA). Впоследствии республиканская администрация дополнительно расширила перечень лиц, считающихся частью российского оборонного и разведывательного секторов.
В общей сложности аналитики приводят свыше 3 тыс. случаев, когда США применяли вторичные санкции против зарубежных лиц. Подавляющее большинство (более 95%) из них было введено после 2016 года. Давление США на зарубежные компании усилилось на фоне ужесточения политического прессинга республиканской администрации в отношении иранского режима. В 2018 году Дональд Трамп принял решение о выходе из сделки с Ираном по ядерной программе и возобновил санкции против Тегерана.
Первые вторичные «антироссийские» санкции США в рамках CAATSA коснулись китайских структур — под них попали занимающийся военными технологиями Департамент разработки оборудования Центрального военного совета и его директор Ли Шанфу, внесенные в санкционный список OFAC Минфина США (их активы в юрисдикции США подлежат блокировке). Причиной ограничений стала покупка Китаем российских систем противовоздушной обороны С-400. Впоследствии США вводили санкции за покупку С-400 в отношении турецких военных структур. При этом Вашингтон не стал накладывать ограничения на Индию, подписавшую контракт на покупку этой же российской системы ПВО.
Кроме того, иностранные лица подвергались вторичным санкциям из-за принятого в 2019 году закона о защите энергетической безопасности Европы (PEESA), направленного против строительства газопровода «Северный поток-2», — соответствующее решение администрация Трампа приняла уже в 2020 году. Ранее под нее попадали только компании, непосредственно участвующие в проекте, например Allseas, чьи суда прекратили работу в 2020-м. Впрочем, США не стали применять максимальный прессинг в отношении зарубежных партнеров России в рамках строительства трубопровода, а в июле Вашингтон и Берлин достигли соглашения, которое позволяет России завершить проект без дополнительных санкций против его строителей.
По мнению авторов доклада, низкая частота введения санкций против России и Китая объясняется весом их экономик. «В отличие от Ирана и Северной Кореи сами по себе размер и высокая степень вовлеченности в международные процессы экономик России и Китая препятствуют введению США санкций — особенно вторичных», — резюмируют эксперты CNAS.
Вторичные санкции против сотрудничающих с Россией зарубежных компаний — действительно редкость, сказал РБК доцент МГИМО, программный директор Фонда клуба «Валдай» Иван Тимофеев. Во-первых, интенсивность вторичных санкций пропорциональна интенсивности первичных, а законы о первичных санкциях против Ирана и Северной Кореи «жестче и масштабнее», чем против России, пояснил он. Во-вторых, сами зарубежные компании, в первую очередь из Европейского союза, проявляют осторожность, чтобы не дать повода для прессинга со стороны США, продолжает Тимофеев. «С лицами под санкциями работает не так много компаний, а те, кто на это идет, принимают меры предосторожности. Порой зарубежные фирмы страхуются и отказываются от партнерства с российскими лицами даже в тех случаях, где это напрямую не противоречит американскому законодательству», — заключил аналитик.
Краткий, неофициальный и неполный обзор санкций США в отношении России
Что представляют собой санкции США?
Санкции США являются важным инструментом внешней политики США. Несмотря на высказывающиеся сомнения по поводу эффективности и объективности санкций США, они активно используются ещё с начала XIX века. Декларируемая цель санкций является двоякой и заключается в (i) изменении политического поведения страны-объекта санкций и (ii) увеличении расходов, которые придется понести стране-объекту санкций в случае, если она продолжит «плохо себя вести».
Первый пакет санкций в отношении России был введен в 2014 году. Официальным поводом для введения санкций стали заявленная «аннексия» Крыма и дестабилизация ситуации на Украине. Одновременно с Соединенными Штатами аналогичный ряд санкционных запретов ввели Европейский союз, Канада, Австралия, Швейцария, Норвегия и некоторые другие страны. В Соединенных Штатах есть несколько правительственных учреждений, отвечающих за администрирование санкций. На практике за санкции в отношении России отвечает Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC), хотя юрисдикцией по некоторым делам, особенно когда речь идет о продукции военного и двойного назначения, может обладать другое ведомство – Бюро промышленности и безопасности (BIS).
Виды санкций против России
Существует несколько санкционных программ в отношении России.
Во-первых, это так называемый SDN (Specially Designated Nationals and Blocked Persons). Это список физических и юридических лиц, чьи активы и собственность, если они находятся на территории США или во владении американского лица, считаются заблокированными. Ни одно лицо в США, будь то физическое или юридическое, не имеет права заключать какие-либо сделки с лицом из списка SDN, если только на это не получено специальное разрешение OFAC.
Во-вторых, это SSI (Sectoral Sanctions Identifications). Природа SSI сложна. Коротко говоря, санкции SSI направлены только на отдельные отрасли. Санкции SSI направлены на энергетический сектор России в трех подкатегориях: добыча залежей углеводородов в субарктике, добыча залежей глубоководных углеводородов и залежей сланцевых углеводородов, а также связанные с этой деятельностью услуги и поддержка. Санкции SSI также применяются к некоторым финансовым сделкам и операциям c ценными бумагами, ограничивая некоторым российским финансовым учреждениям возможность брать кредиты на западных рынках.
В-третьих, это санкции, связанные с Крымом. По общему правилу, любые сделки между США и лицами на территории Крыма запрещены, за исключением ограниченного объема гуманитарных и частных некоммерческих сделок на основании генеральных лицензий OFAC.
В-четвертых, это санкции, предусмотренные Законом США «О противодействии противникам Америки посредством санкций» от 2017 года (CAATSA), который, в частности, направлен на близких к Кремлю олигархов, на оборонный и разведывательный секторы, кибербезопасность, а также на третьих лиц (нерезидентов США), заключающих «существенные» сделки с российскими лицами под санкциями.
Существует широкий спектр санкций, администрируемых BIS, Государственным департаментом и другими государственными органами США, но для целей настоящего обзора они имеют меньшее значение. Эти санкции применяются в конкретных случаях и могут быть рассмотрены отдельно, если это необходимо.
Кого могут затронуть санкции США?
Проще назвать, кого не затрагивают санкции США. К ним относятся: (i) российские физические лица или российские компании, которые осуществляют операции только в российских рублях, не заключают сделок и не имеют связей с нероссийскими сторонами, не выезжают за границу, не имеют иностранных руководителей, сотрудников или бенефициаров, или (ii) иностранные (нероссийские) компании и физические лица, не имеющие никаких связей с Россией, прямых или косвенных.
Те, кто не подпадает под одну из двух указанных выше категорий, могут быть затронуты санкциями США. Это может произойти не только из-за прямого нарушения санкционного режима, но также из-за косвенного нарушения санкций по неосторожности или в результате попытки обойти санкции.
Косвенное нарушение санкций может иметь место из-за так называемого экстерриториального применения санкций США. Это означает, что американское лицо (физическое или юридическое) должно соблюдать санкции США независимо от его/ее местонахождения. В некоторых случаях это может вызвать прямой конфликт интересов. Наглядным примером является ситуация, когда сотрудник из США работает на российскую компанию (или ее дочернюю компанию), на которую OFAC налагает санкции. С одной стороны, этот человек обязан хорошо выполнять свою работу. С другой стороны, будучи гражданином США, ему/ей необходимо сделать все возможное, чтобы обеспечить блокировку/заморозку всех активов и собственности своего работодателя.
Другим примером экстерриториального применения санкций США являются так называемые вторичные санкции. Согласно CAATSA, к иностранному лицу могут быть применены санкции, если он/она содействует значительной сделке с лицом, на которое наложены санкции США, введенные в отношении России, или с его ребенком, супругом, родителем, родными братом или сестрой этого лица. Внеся в список SDN Китайский Департамент разработки оборудования и его директора Ли Шанфу на основании правила вторичных санкций CAATSA, OFAC создал первый тревожный прецедент экстерриториального применения американских нормативных правил к лицам из третьих стран. Это является основным фактором риска при ведении бизнеса с Россией, особенно для европейских и азиатских партнеров.
Существует еще одно обстоятельство, усложняющее ситуацию. Как следует из определенной судебной практики, существует риск того, что попытка применить санкции США в России может повлечь за собой ответственность для сторон, так как санкции Запада понимаются как противоречащие основам публичного порядка в России, а, следовательно, незаконны ab initio. Будучи вынужденным применить санкции США с одной стороны, и не применять их с другой, бизнес может оказаться между молотом и наковальней.
Кроме того, санкции США применяются не только к тем, кто непосредственно включен в списки SDN/SSI, но и к тем компаниям, в которых прямо или косвенно участвуют лица из этих списков на 50 или более процентов (так называемое Правило 50%). В некоторых случаях, для того чтобы выяснить, находится ли какая-либо конкретная компания под санкциями, может потребоваться значительное время, поскольку косвенный контроль может быть не столь очевидным.
Что делать?
Во-первых, не паниковать. Режим санкций США в отношении России не является всеобъемлющим и ориентирован только на отдельные отрасли. Существуют «комплексные» санкционные режимы для других стран, таких как Иран, Судан, Сирия и т. д. Основной принцип этих санкционных режимов заключается в том, что запрещено все, что прямо не разрешено. Хотя санкции США и других стран остаются на сегодня фактором риска, их не следует воспринимать как полный запрет на ведение бизнеса в России.
Во-вторых, мы рекомендуем правильно оценить связанные с санкциями риски. Оценка риска может включать перекрестную проверку сторон в отношении санкций (особенно с учетом Правила 50%), анализ соответствующих договоренностей с точки зрения потенциального воздействия на них санкционных запретов, анализ санкционных оговорок в контрактах и другие юридические действия, способные выявить и оценить санкционные риски. Кроме того, на сегодняшний день в крупных компаниях принято разрабатывать внутренние правила и политики по санкционному комплаенсу.
Мы надеемся, что эта статья окажется полезной, хотя она и описывает достаточно базовые положения санкционной темы. Главное – понимать, что, несмотря на давление санкций США, иностранные и отечественные компании все же могут успешно работать в России. При этом ключевая необходимость для бизнеса заключается в том, чтобы знать, какие санкционные положения применимы в конкретных случаях.
Европа под огнём вторичных санкций США
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
К.полит.н., программный директор РСМД, член РСМД
Использование Вашингтоном своего лидерства в мировых финансах в политических целях давно вызывает ропот за пределами США. В современном мире существует как минимум два крупных экономических центра, чья мощь могла бы быть использована для создания альтернативных систем расчётов с целью защититься от американских санкций. Наибольшие возможности есть у Европейского cоюза, который обладает развитой экономикой, собственной валютой и глобальными торгово-экономическими связями. Европейские компании заметно чаще остальных иностранцев попадают под штрафы за нарушение американских санкционных программ. Причём именно на них приходятся самые крупные выплаты.
Односторонний выход США из иранской ядерной сделки остро поставил вопрос о защитных мерах со стороны ЕС. Однако Брюссель пока не готов к созданию полноценных глобальных механизмов для защиты от санкций. Европейские компании предпочитают сохранять лояльность американским законам и с их стороны вряд ли будет консолидированный запрос на суверенную финансовую политику ЕС. Трансформации мировой финансовой системы для бизнеса чреваты неопределённостью, рисками и издержками. Поэтому давление «снизу» на европейские власти сильным не будет. На политическом уровне у ЕС также пока мало мотивов для серьёзных инициатив. Возможное возвращение Ирана к ядерной программе снимет вопрос о необходимости инструмента для обеспечения транзакций европейских компаний со страной. Тем более что многие крупные фирмы уже покинули Иран. Кроме того, ЕС остаётся союзником США. Его политика санкций в целом созвучна политике Вашингтона, хотя и может отличаться по степени интенсивности и охвату принимаемых ограничений. ЕС не пойдёт на создание структур и механизмов, которые противостояли бы Америке.
В ближайшей перспективе серьёзных мотивов создавать глобальные альтернативы нет и у Пекина. Ущерб от вторичных санкций пока невелик. Китайский бизнес также не горит желанием политизировать свои разбирательства с американскими властями. Однако мотивы могут появиться у КНР в будущем. Особенно если конкуренция между Китаем и США будет нарастать. Вашингтон может дополнить торговую войну политикой санкций в интересах сдерживания технологического развития КНР. В этом случае Китай может пойти на масштабные ответные меры. Тем не менее, такой сценарий не является заранее определённым, и он вряд ли будет реализован в перспективе ближайших нескольких лет.
Отсутствие претендентов на изменение мировой финансовой системы в настоящее время цементирует превосходство США. Военно-политическая многополярность современного мира сочетается с его однополярностью в отношении применения инструментов экономической власти и принуждения. Впрочем, американская мощь и здесь не является абсолютной. Страны под санкциями будут находить ниши для развития своих связей с внешним миром. Парадоксальным образом влияние санкций может быть ограничено и тесной интеграцией страны-цели в мировую экономику. У крупных экономик, интегрированных в мировое хозяйство, подобных российской, остаются возможности по адаптации к режимам санкций даже в существующих условиях. В руках у США сохраняется мощный инструмент нанесения ущерба странам-целям и нарушителям санкций. Однако конвертация подобной мощи в решение политических задач и изменение политического курса стран-целей остаётся под большим вопросом.
Европейский союз становится всё более заметным игроком в области применения экономических санкций. Для этого есть несколько причин. Во-первых, ЕС превратился в одну из крупнейших мировых экономик с колоссальным технологическим, индустриальным и человеческим капиталом. Во-вторых, внешнеполитический инструментарий Брюсселя традиционно был сосредоточен на экономике и «мягкой силе». Ограниченные военно-политические возможности ЕС делают санкции особенно привлекательным инструментом внешней политики. В-третьих, ЕС находится в стратегической взаимозависимости с США и часто присоединяется в той или иной степени к американским санкциям. Стремительный рост использования санкций со стороны Вашингтона порождает и рост их числа со стороны ЕС. Конечно, санкции США и ЕС не всегда идентичны, однако общность политических позиций по многим вопросам и союзнические отношения порождают координацию политических шагов, включая санкции. Так происходит, например, в отношении России.
Вместе с тем США сохраняют свою лидирующую роль в качестве инициатора односторонних экономических ограничений. Вашингтон лидирует как по их количеству [1], так и по мощи государственного аппарата, задействованного в политике санкций. Американцы накопили здесь колоссальный опыт и компетенции. Они опираются на мощь своей экономики и уникальную роль в мировой финансовой системе. Доминирование доллара в мировых расчётах даёт американским властям возможность отслеживать огромное число финансовых транзакций, выявлять нарушения своих санкционных программ и наказывать нарушителей посредством вторичных санкций.
Под вторичными санкциями понимается использование ограничений против тех компаний, государств или физических лиц, которые осуществляют транзакции с подсанкционными странами, организациями или лицами. «Санкции за нарушение санкций» используются американскими властями против своих граждан и компаний, ведь законы США применимы только в их юрисдикции. Но как минимум в последние три десятилетия такие ограничения всё больше становятся экстерриториальными — под них попадают компании и организации из множества других стран. Сама возможность экстерриториальных санкций определяется высокой востребованностью американской финансовой системы в международных расчётах и тесными связями с американским рынком многих крупных компаний. Нормы национального законодательства распространяются на всех иностранных игроков, которые так или иначе связаны с американскими финансовыми институтами, компаниями или рынками. Помимо чисто экономических выгод, подобная роль в мировой экономике даёт американцам серьёзный политический рычаг.
У Европейского союза, несмотря на экономическую мощь и растущее число санкционных программ, пока нет сопоставимых с США рычагов. Более того, под вторичные санкции США нередко попадают компании из ЕС. Американцы сравнительно редко вносят европейские компании в SDN-лист (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List), то есть в список компаний, с которыми запрещены хозяйственные отношения. Однако Министерство финансов США часто использует штрафы против компаний-нарушителей. Более того, среди оштрафованных иностранцев за последние десять лет подавляющее большинство составляют компании из ЕС. Крупнейшие штрафы в пользу американской казны были уплачены именно европейскими компаниями.
По меньшей мере с 1990-х гг. Европейский союз пытался предпринять меры для защиты от вторичных санкций США. Серьёзным стимулом стал выход США из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по иранской ядерной программе. Вашингтон в одностороннем порядке возобновил действие масштабных финансовых и секторальных санкций против Ирана. Под угрозой вторичных санкций и последующих штрафов оказалось значительное число компаний, работающих на иранском рынке, включая европейские фирмы. ЕС возобновил действие так называемого Блокирующего статута 1996 г., который должен защитить европейские компании от вторичных санкций. Однако значительное число крупных компаний из ЕС уже покинуло Иран.
Возникла ситуация, когда крупные европейские компании предпочли сохранить лояльность американским требованиям даже несмотря на то, что Брюссель критически отнёсся к выходу США из СВПД и ввёл защитные меры. Угроза проблем с американскими властями в виде штрафов и «отлучения» от рынка и финансовой системы США перевешивает возможные прибыли на иранском рынке. Подобная логика актуальна для любой другой страны, чьи компании могут попасть под вторичные санкции.
С военно-политической точки зрения, современный мир давно можно считать многополярным. Китай, Индия, Россия — мощные центры силы, прямая военная агрессия против которых попросту невозможна. Однако с точки зрения экономической власти — мир по-прежнему однополярен. Возможности США использовать принудительные экономические меры существенно превосходят возможности остальных, а иностранные крупные компании, ведущие расчёты в долларах и рассчитывающие на американский рынок, лояльны требованиям американцев даже тогда, когда их правительства критически относятся к действиям США.
Подобная ситуация порождает целый ряд вопросов. В какой степени вторичные санкции затрагивают зарубежный бизнес? Какова доля европейских компаний среди тех, кто попадает под вторичные санкции? Какие меры предпринимает Европейский союз для защиты своего бизнеса и насколько эффективны такие меры? Есть ли шансы на создание европейцами действенных механизмов обхода санкций США или же альтернативных финансовых систем? Готов ли европейский бизнес лоббировать такие изменения — насколько бизнес лоялен американским властям? Сможет ли взять на себя подобные трансформации другая крупная экономика — Китай? Кто сможет или хотя бы захочет бросить вызов американской гегемонии в области политики санкций? И есть ли шансы на подобные проекты в ближайшей перспективе?
Что такое санкции?
Санкции можно уподобить стихийному бедствию: на него трудно повлиять, зато приходится иметь дело с последствиями. В отличие от торговых войн бизнес редко выступает лоббистом или инициатором санкций, однако последствия актуальны для всех. В правовом плане инструменты санкций и торговых войн также довольно чётко разделены, по крайней мере в США, которые вводят санкции чаще всех остальных стран и международных организаций вместе взятых.
В последние три десятилетия произошла существенная трансформация санкционных инструментов. Вплоть до окончания холодной войны инициаторы в основном использовали всеобъемлющие торговые эмбарго. Так произошло с Ираком в 1991 г. Однако уже с середины 1990-х гг. всё большую популярность приобретают так называемые точечные (targeted) или «умные» (smart) санкции. Вместо тотальных ограничений торговли с целевой страной они подразумевают ограничения против отдельных лиц (зачастую ими выступают чиновники высшего ранга, крупные предприниматели, силовики), отдельных компаний или секторов экономики [2]. В теории такой подход направлен на снижение издержек для населения страны и усиление давления на политическую элиту. Иракский опыт показал, что санкции серьёзно сокращают «ресурсный пирог» страны-цели, но бьют они по незащищённым слоям населения, а не по элите.
Подготовлено Международным дискуссионным клубом «Валдай». Источник: Международный валютный фонд.
С одной стороны, прозрачность дала беспрецедентные возможности в борьбе с финансовыми преступлениями, отмыванием денег и терроризмом. Толчком к развитию финансовой разведки и повышению прозрачности банков стали теракты 11 сентября 2001 г. Однако, с другой стороны, вместе с этим американские власти получили инструмент влияния на зарубежные компании в политических целях. Интернационализация американского законодательства расширила возможности для вторичных санкций против зарубежных игроков, повышая уровень ущерба от «первичных» санкций.
Под первичными или прямыми санкциями можно понимать ограничительные меры, которые вводятся против отдельных лиц, компаний, организаций или отраслей экономики по тем или иным политическим причинам. В США введение санкций является прерогативой президента. Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях [3] позволяет президенту вводить санкции после объявления чрезвычайного положения по определённому вопросу. Обычно такие решения оформляются в виде президентского исполнительного указа. Список подсанкционных физических или юридических лиц может быть включён непосредственно в сам указ, либо полномочия по его формированию президент передаёт профильным ведомствам — Министерству финансов во взаимодействии с Государственным департаментом и другими агентствами.
Формирование списков обычно является постоянным и рутинным процессом в зависимости от поступления новой информации или политических вводных. Инициатором санкций может выступать и Конгресс — в этом случае санкции фиксируются в виде законодательного акта, а органы исполнительной власти обязываются к применению санкций и должны отчитываться перед Конгрессом. У администрации остаётся достаточно широкое поле для манёвра, и зачастую исполнительная власть применяет санкции в опережающем порядке. Однако отмена законодательных актов или их пересмотр — значительно более долгий и сложный процесс в сравнении с пересмотром исполнительных указов президента. Нередко между администрацией и Конгрессом возникают разночтения по поводу санкций: Конгресс вполне может усиливать их действие или препятствовать их изменению. Подобные разногласия имели место, например, по вопросу отмены ограничений против Ирана в 2015 г.
Министерство финансов США ведёт непосредственное администрирование политики санкций. Первичные санкции обычно означают включение индивидов, компаний или организаций в один из нескольких «чёрных списков». Наиболее серьёзным является попадание в SDN-лист. Он запрещает американским гражданам, а также всем, кто подпадает под действие американских законов (в том числе любая зарубежная компания, которая пользуется банковскими расчётами в долларах США), вступать в экономические, торговые или инвестиционные отношения с фигурантами списка. Список секторальных санкций (SSI-лист, Sectoral Sanctions Identifications List) — меньшее зло. Он определяет компании, в отношении которых действуют секторальные ограничения. Зачастую с ними запрещено вести лишь ограниченный список транзакций. Одна из недавних новаций — CAPTA-лист (List of Foreign Financial Institutions Subject to Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions) — список финансовых организаций, которым запрещено иметь корреспондентские счета в США. Пока в него включено лишь несколько банков — в отличие, например, от SDN-листа, в котором фигурируют тысячи организаций и физических лиц.
Вторичные санкции — это ограничительные меры, направленные против нарушителей уже существующих санкционных режимов. В качестве вторичных санкций Министерство финансов США вполне может поместить ту или иную компанию или физическое лицо в SDN-лист. Так произошло, например, с рядом китайских и российских компаний за их предполагаемые экономические связи с КНДР [4]. Иными словами, нарушители санкционного режима «уравниваются» в своём статусе с его первоначальными целями. Это наиболее жёсткая мера.
Другая распространённая мера — денежный штраф. На первый взгляд она более мягкая, так как не ограничивает компанию в её хозяйственной деятельности. Однако суммы штрафов могут быть поистине огромными. Если в SDN зачастую попадают злостные нарушители или компании, специально заточенные для работы с подсанкционной страной, то со штрафами сталкиваются как респектабельные глобальные компании с крупными оборотами, так и мелкие фирмы, пойманные на незначительных сделках. Штраф — более универсальный и гибкий инструмент вторичных санкций [5]. Его назначение — преподать урок нарушителю, отвадить его от сделок с подсанкционными лицами, при этом не исключая его из экономической жизни. Практика использования штрафов — важный индикатор вторичных санкций. Именно европейские компании страдают от штрафов в наибольшей степени.
Штрафные санкции против европейского бизнеса
В большинстве случаев штрафы применялись против американских граждан и компаний — на них приходится 133 кейса из 201. Иными словами, «санкции за нарушение санкций» используются в основном против самих американцев. Тем не менее, 68 случаев (34%) представляют собой расследования против иностранцев. Подавляющее большинство из них — европейские компании. На ЕС приходится 40 случаев (20% от общего числа). К ним можно добавить ещё пять разбирательств со швейцарскими компаниями.
Подготовлено Международным дискуссионным клубом «Валдай». Источник: Портал Министерства финансов США.
Подготовлено Международным дискуссионным клубом «Валдай». Источник: Портал Министерства финансов США.
Почему банки платят значительно больше остальных и почему именно они становятся основной мишенью? Здесь есть как чисто субъективные, так и объективные причины. В первом случае банки сознательно игнорируют американские законы, пытаясь скрыть наличие подсанкционных стран или лиц в своих расчётах. Из 22 случаев разбирательств с европейскими банками 13 дел были классифицированы американскими властями как «вопиющие» (egregious). То есть банки как минимум закрывали глаза на американские санкции, а как максимум — действовали намеренно и пытались скрыть свои операции, при этом получая прибыль. Менеджмент банков обычно был в курсе подобных нарушений. При том что в таких случаях банки добровольно не доносят на себя в Министерство финансов США и считаются «пойманными» на нарушении. Именно по таким нарушениям и выплачиваются наиболее крупные штрафы. Наличие умысла, халатность, вовлечённость менеджмента, отказ от добровольного раскрытия, неадекватность программ «compliance» и другие факторы засчитываются американцами как отягчающее обстоятельство и увеличивают сумму штрафов.
Независимо от тяжести и характера нарушения, всем банкам присуща общая черта. Если американский регулятор начинает расследование, банки зачастую проявляют максимальную лояльность к запросам из США и сотрудничают со следствием. Более того, они предпринимают широкий круг мер, которые должны убедить Министерство финансов США и других регуляторов, что подобных нарушений не повторится в будущем. Увеличивается штат юристов и департаментов по надзору за соблюдением правил («compliance»), выделяются деньги на аудит операций, покупку программного обеспечения для контроля сделок, проводятся тренинги для сотрудников и т.п. Иными словами, европейские банки (равно как и американские) демонстрируют самую высокую конформность в отношении требований властей США, стремясь снизить издержки и больше не вовлекаться в подобные расследования. Симптоматично, что среди нарушителей нет «рецидивистов». Практически отсутствуют случаи, когда компании попадают под штраф дважды за пять лет.
Санкции вводятся и против компаний в других отраслях. Однако в «европейском кластере» их меньше в сравнении с финансовым сектором. Кроме того, ни одна отрасль не выделяется как наиболее уязвимая. Всего за десять лет можно выделить 18 таких компаний из стран ЕС. Среди них — нефтесервисные, логистические, аэрокосмические, телекоммуникационные, машиностроительные, химические, строительные компании.
Будучи частью энергетического сектора России, «Роснефть» находится лишь под секторальными санкциями и не включена в SDN. Оба связанные с ней случая можно считать большими натяжками американских властей. Сама ExxonMobil возражала против штрафа, считая его необоснованным. Хотя сумма штрафа является мизерной в сравнении с масштабами деятельности компании, этот случай является достаточно уникальным: назначенная Министерством финансов США выплата соответствует максимально возможной планке, тогда как в подавляющем большинстве других случаев компании платят значительно меньше. Все три эпизода по вторичным санкциям за нарушение режима ограничений против России показали, что Министерство финансов США будет оценивать их максимально щепетильно, обращая внимание даже на спорные, неочевидные или мелкие нарушения.
Европейская контригра?
Американские штрафы обычно не вызывали проблем в отношениях Брюсселя и Вашингтона. Сами компании не стремились политизировать вопрос и во всех без исключения случаях были готовы удовлетворить требования властей США. На политическом уровне европейцы заявляли о своей позиции лишь тогда, когда американские санкции угрожали стратегическим интересам. Так произошло, например, когда США пытались помешать строительству советских газопроводов в Европу. Довольно успешно ЕС действовал и в 1990-х гг. Администрация Билла Клинтона и Конгресс США в 1995–1996 гг. попытались интернационализировать свои санкции против Ирана. ЕС ответил введением так называемого Блокирующего статута, который был призван защитить компании ЕС от экстерриториальных санкций США. На том этапе Вашингтон так и не пошёл на вторичные санкции против европейцев. Впоследствии американцы всё же добились серьёзных успехов в продвижении своих санкционных подходов. На протяжении 2000-х гг. ЕС поддерживал санкции против Ирана, КНДР и ряда других стран, в целом солидаризируясь с позицией США. В случае Ирана ЕС сыграл активную роль в переговорах по СВПД и заключению итоговой сделки, считая соглашение крупной дипломатической победой. В политике санкций США и ЕС действовали как союзники. Разбирательства Министерства финансов США с отдельными европейскими компаниями не омрачали союзническую повестку.
Ситуация изменилась после одностороннего выхода США из СВПД в мае 2018 г. и возвращения всех американских санкций, которые действовали до заключения сделки в 2015 г. [7] Администрация Трампа считала, что Иран должен выполнить ещё ряд требований Вашингтона («12 пунктов Помпео») [8], которые фактически означали внешнеполитическую капитуляцию Тегерана по целому ряду направлений. В числе наиболее чувствительных ограничений Вашингтона — запрет на импорт иранской нефти и её перевозку, который американцы рас-пространяли на всех покупателей. То есть санкции были вновь объявлены экстерриториальными.
ЕС и участники сделки (Великобритания, Германия, КНР, Россия, Франция и, конечно, Иран) жёстко отреагировали на демарш Д. Трампа. Для ЕС подрыв СВПД был чувствителен как в политическом, так и в экономическом смысле. Брюссель долгое время продвигал идею многосторонней дипломатии. Кроме того, европейские компании после отмены основных санкций против Ирана стали активно работать на его рынке. Односторонние действия США перечёркивали все усилия. Европейцы попытались решать проблему двумя способами. Первый — защитить свои компании на иранском рынке, а в перспективе создать альтернативную платёжную систему, позволяющую не появляться на радарах Министерства финансов США. Второй — дипломатически поддержать Иран и не допустить его отказа выполнять СВПД, даже несмотря на поведение США.
17 мая 2018 г. (через девять дней после решения Трампа о выходе из СВПД) европейцы заявили о возобновлении действия Блокирующего статута 1996 г. — решение было закреплено Европейским советом 7 августа 2018 г. [9] Документ ограничивал действия зарубежных санкций на территории ЕС. Однако он мало повлиял на стратегии крупных европейских компаний. Такие крупные игроки, как Total, Siemens, Daimler, PSA Group или Maersk Line предпочли свернуть свою работу в Иране. Крупный европейский бизнес решил не рисковать. Цена потери американского рынка и возможные штрафы Министерства финансов США перевешивали потери вложений в Иран. Иными словами, глобальные европейские компании остались лояльны законам США, даже несмотря на политическую и правовую поддержку Брюсселя.
В Европе также раздавались голоса некоторых политиков о желательности создания собственной платёжной системы в интересах укрепления европейского суверенитета и финансовой независимости. Об этом заявляли министр иностранных дел Германии Хайко Маас и министр экономики и финансов Франции Бруно Ле Мэр в августе 2018 г. В январе 2019 г. во Франции (при участии Германии и Великобритании) была зарегистрирована компания INSTEX SAS, предназначенная для обеспечения транзакций европейских компаний с Ираном в обход санкций США. Впрочем, пока судьба этой инициативы остаётся неясной. Под большим вопросом её одобрение другими членами ЕС. Также непонятна реальная функциональность INSTEX. В конечном итоге ничто не мешает американцам включить INSTEX в свой SDN-лист, сделав его «токсичным», или же оштрафовать компанию пропорционально объёму её сделок с Ираном.
Перспективы INSTEX становятся ещё более туманными на фоне дипломатических сложностей. После выхода США из СВПД Вашингтон оказался в дипломатической изоляции по иранскому вопросу. Впрочем, американцев это мало беспокоило, потому что выходом из сделки они ставили Иран перед сложным выбором. Либо возобновлять ядерную программу и оказываться под угрозой ещё более масштабных санкций (на этот раз с участием ЕС и ООН) или даже под угрозой военного удара. Либо продолжать сохранять безъядерный статус, но уже «на крючке» американских санкций. Ситуация стала накаляться после того, как США отменили исключения из своих ограничений на покупку иранской нефти, которые они сделали для восьми стран, включая Италию и Грецию. В мае 2019 г. Тегеран заявил о том, что откажется выполнять некоторые обязательства по СВПД. В ответ Вашингтон моментально ввёл новые жёсткие санкции против Ирана по стали и металлам [10]. А ЕС прохладно отреагировал на действия Тегерана. Теперь в изоляции может оказаться уже Иран.
Дипломатическое развитие ситуации вокруг СВПД с большой вероятностью серьёзно подорвёт европейские амбиции по созданию альтернативной платёжной системы. Если Иран вновь превратится в изгоя (как того хотелось бы американцам), то отпадёт повод, который породил саму дискуссию. Что касается штрафов против банков и компаний, то Брюссель, скорее всего, оставит эти риски на усмотрение самого бизнеса. Тем более что со стороны предпринимателей незаметна серьёзная активность по лоббированию таких альтернатив. По всей видимости, европейский бизнес комфортно чувствует себя в долларовой системе, а риски вторичных санкций не перевешивают выгод от системы и издержек по её трансформации. Кроме того, за пределами иранской проблемы нет ни одного направления санкционной политики, которое могло бы серьёзно стимулировать дискуссию о европейской финансовой альтернативе. Общность политических позиций США и ЕС будет поддерживать сложившийся статус-кво.
Китайская альтернатива?
В настоящее время не существует отдельной программы санкций против Китая. КНР находилась под американскими санкциями после событий на площади Тяньаньмэнь в 1989 г. Но к началу 2000-х гг. большинство ограничений было снято на фоне быстро растущей торговли США и Китая. Остатки санкций сохранились в оборонной сфере, но Китай успешно компенсирует ограничения закупками в России.
МИД КНР обычно холодно реагирует на включение китайских компаний и физических лиц в американские списки. Как и Россия, Китай считает односторонние ограничения Вашингтона в обход решений СБ ООН нелегитимными. Но ответные меры зачастую не предпринимает. Число китайских компаний в SDN-листе пока трудно назвать избыточным, а экономический ущерб в масштабе экономики КНР практически нулевой.
Спецификой «китайского кластера» является его «товарная» направленность. Китайцев штрафуют в основном за реэкспорт американских товаров, тогда как среди европейцев основная доля выплат приходится на банки. Так же как европейские компании, китайские фирмы пошли на сотрудничество с американскими властями. Что касается банков Китая, то они проявляют большую осторожность и в целом лояльны американским санкционным законам. Это почувствовали на себе, в частности, российские компании: в сентябре 2018 г. Москва ставила вопрос о барьерах для россиян при осуществлении операций в китайских банках. По всей видимости, китайцы хорошо изучили опыт американских штрафов против банков и не горят желанием идти на риск даже тогда, когда имеют дело с неподсанкционными компаниями.
Впрочем, изменить подходы КНР могут сами американцы. Если в Пекине поймут, что санкции намеренно используются американскими властями непосредственно для сдерживания глобальных амбиций китайских фирм (особенно в сфере высоких технологий), власти КНР пойдут на ответные меры. Ситуацию может усугубить и общее ухудшение политических отношений Вашингтона и Пекина. Особенно если США запустят против Китая полномасштабные санкции. Пока такой вариант маловероятен, но исключать его в будущем нельзя. В любом случае китайская альтернатива американскому доминированию в мировых финансах пока представляется отдалённой перспективой.
Использование Вашингтоном своего лидерства в мировых финансах в политических целях давно вызывает ропот за пределами США. В современном мире существует как минимум два крупных экономических центра, чья мощь могла бы быть использована для создания альтернативных систем расчётов с целью защититься от американских санкций. Наибольшие возможности есть у Европейского cоюза, который обладает развитой экономикой, собственной валютой и глобальными торгово-экономическими связями. Европейские компании заметно чаще остальных иностранцев попадают под штрафы за нарушение американских санкционных программ. Причём именно на них приходятся самые крупные выплаты.
Односторонний выход США из иранской ядерной сделки остро поставил вопрос о защитных мерах со стороны ЕС. Однако Брюссель пока не готов к созданию полноценных глобальных механизмов для защиты от санкций. Европейские компании предпочитают сохранять лояльность американским законам и с их стороны вряд ли будет консолидированный запрос на суверенную финансовую политику ЕС. Трансформации мировой финансовой системы для бизнеса чреваты неопределённостью, рисками и издержками. Поэтому давление «снизу» на европейские власти сильным не будет. На политическом уровне у ЕС также пока мало мотивов для серьёзных инициатив. Возможное возвращение Ирана к ядерной программе снимет вопрос о необходимости инструмента для обеспечения транзакций европейских компаний со страной. Тем более что многие крупные фирмы уже покинули Иран. Кроме того, ЕС остаётся союзником США. Его политика санкций в целом созвучна политике Вашингтона, хотя и может отличаться по степени интенсивности и охвату принимаемых ограничений. ЕС не пойдёт на создание структур и механизмов, которые противостояли бы Америке.
В ближайшей перспективе серьёзных мотивов создавать глобальные альтернативы нет и у Пекина. Ущерб от вторичных санкций пока невелик. Китайский бизнес также не горит желанием политизировать свои разбирательства с американскими властями. Однако мотивы могут появиться у КНР в будущем. Особенно если конкуренция между Китаем и США будет нарастать. Вашингтон может дополнить торговую войну политикой санкций в интересах сдерживания технологического развития КНР. В этом случае Китай может пойти на масштабные ответные меры. Тем не менее, такой сценарий не является заранее определённым, и он вряд ли будет реализован в перспективе ближайших нескольких лет.
Отсутствие претендентов на изменение мировой финансовой системы в настоящее время цементирует превосходство США. Военно-политическая многополярность современного мира сочетается с его однополярностью в отношении применения инструментов экономической власти и принуждения. Впрочем, американская мощь и здесь не является абсолютной. Страны под санкциями будут находить ниши для развития своих связей с внешним миром. Парадоксальным образом влияние санкций может быть ограничено и тесной интеграцией страны-цели в мировую экономику. У крупных экономик, интегрированных в мировое хозяйство, подобных российской, остаются возможности по адаптации к режимам санкций даже в существующих условиях. В руках у США сохраняется мощный инструмент нанесения ущерба странам-целям и нарушителям санкций. Однако конвертация подобной мощи в решение политических задач и изменение политического курса стран-целей остаётся под большим вопросом.
Автор: Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба, программный директор РСМД.
1. См. Hufbauer G., Shott J., Elliott K., Oegg B. Economic Sanctions Reconsidered. Third Edition. Washington DC: Peterson Institute for International Economics, 2009. P. 3–5, 17.
2. См., например, Drezner D. Targeted Sanctions in a World of Global Finance // International Interactions. 2015. No. 41. P. 755–764; Tourinho M. Towards a World Police? The Implications of Individual Targeted Sanctions // International Affairs. 2015. No. 91 (6). P. 1399–1412.