в чем сущность конституции как юридического документа
Теоретические основы конституции: понятие, сущность, функции, юридические свойства
Конституция(от латинского слова constitutio – установление, утверждение) – это основной закон государства, который принимается в особом порядке, имеет высшую юридическую силу и регулирует наиболее важные общественные отношения, которые определяют принципы организации публичной власти, закрепляя при этом основы конституционного строя, гарантии прав и свобод человека и гражданина, систему, порядок организации и компетенцию органов государственной власти, территориальное устройство государства, государственные символы.
В науке конституционного права понятие конституции имеет два значения. Обычно различают формальную и материальную конституцию. Различные авторы вкладывают неодинаковое содержание в эти понятия.
В западноевропейской науке под конституцией в формальном смысле, как правило, понимается закон, принимаемый и изменяемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами.
Под конституцией в материальном смысле понимается совокупность норм, предметом регулирования которых является главным образом организация государственной власти. При этом не имеет значения происхождение норм: содержатся ли они в одном особом правовом акте, нескольких актах или вообще являются нормами неписаного, судебного и обычного права. Главное – это их содержание, предмет регулирования. При таком широком понимании можно говорить о наличии конституции в любом государстве, например, в рабовладельческом и феодальном.
Однако в современной зарубежной конституционной доктрине существует и другой подход, при котором проблема переносится в совершенно иную плоскость. Речь идет не о соотношении формы и содержания, а о соотношении формальной (юридической) и реальной (фактической) конституций. Подобный подход преобладает в российской науке конституционного права.
При таком подходе под конституций в формальном смысле понимаетсяюридическая конституция, то есть основной закон государства (обладающий высшей юридической силой по отношению ко всем остальным законам и иным нормативно-правовым актам), закрепляющий основы организации государственной власти и правовое положение личности.
В материальном смысле это — фактическая конституция, то есть реальный порядок организации и осуществления государственной власти, фактические отношения между государством и обществом.
Юридическая и фактическая конституции не всегда совпадают. Те положения юридической конституции, которые совпадают с существующими общественными отношениями, являются реальными, а те, которые не согласовываются – фиктивными. Расхождения между юридической и фактической конституцией, как правило, являются результатом изменения соотношения политических сил, существовавшего на момент ее принятия.
Фиктивность конституций характерна также для стран с авторитарным и особенно тоталитарным политическим режимами, где демократические нормы, закрепленные в конституции, призваны скрыть антидемократическую сущность режима.
Наука конституционного права не ограничивается приведенными выше значениями термина «конституция».
Среди прочих определений данного понятия наиболее интересным представляется определение конституции как системы ограничений государственной власти путем провозглашения и обеспечения прав и свобод граждан. Это определение имеет свои истоки в общей идее конституционализма, как формы государственного правления, которое ограничено и базируется на основном законе.
В современной науке конституцию, сточки зрения ее сущности, рассматривают как юридический, политический и идеологический документ.
Сущность конституции как юридического документа состоит в ее особом содержании, высшей юридической силе, роли конституции как юридической основы текущего законодательства и в повышенной стабильности.
Как политический документ конституция закрепляет соотношение социальных сил в обществе, их борьбу и сотрудничество, достигнутый компромисс, либо господство определенных слоев населения, регулирует политический процесс в обществе.
Как идеологический документ конституция в концентрированном виде отражает господствующую в обществе или принятую его руководящими силами социально-политическую доктрину, определенное мировоззрение.
Содержание конституцииопределяется предметом регулирования. По общему правилу в конституциях регулируются общественные отношения, которые образуют основу всего устройства общества и государства и непосредственно связаны с осуществлением государственной власти. Это отношения между человеком, обществом и государством и основополагающие отношения, определяющие устройство государства и его функционирование. Помимо этого в конституциях, как правило, имеются отличительные особенности, характерные для конкретной страны.
Основной закон имеет социальное и юридическое содержание.
Социальное содержание конституции – это конкретизация ее социальной сущности, отражающая основы существующего строя (они зависят от того, какие конкретные социальные силы определяют пути развития государства) и национально-специфические особенности конкретной страны.
Правовое, юридическое содержание конституции – это совокупность норм, институтов и принципов, закрепляющих основы общественного и государственного строя, основные права граждан.
Для современных конституций характерны следующие элементы внутренней струк туры:
— преамбула – короткая вступительная часть конституции. В ней указываются цели конституции, исторические условия ее принятия.
— основная часть – сам текст конституции. В нее включаются нормы о правах и свободах, основах общественного строя, о системе и статусе государственных органов, о государственной символике, о порядке внесения изменении в конституцию.
— заключительные и переходные положения – нормы относительно введения в действие конституции, порядок внесения изменений в конституцию, определяются сроки введения в действие отдельных конституционных норм, которые не могут быть реализованы одновременно с принятием конституции, устанавливаются сроки принятия законов, на которые ссылается конституция.
— дополнительные положения – содержат нормы толкования, отдельные исключения из правил, установленных конституцией и т.п.
Функции конституции: юридическая, политическая, идеологическая.
Юридическая функция конституции заключается в том, что это – основной закон, главный источник права страны, лежащий в основе всей системы правового регулирования общественных отношений.
Политическаяфункция состоит в том, что конституция определяет устройство государства, его отношения с отдельными людьми и их группами, служит правовой основой политической системы.
Идеологическаяфункция состоит в том, что конституция, как наиболее авторитетный закон, обращается к признанными в обществе ценностям и побуждает человека эти ценности соблюдать и защищать.
Юридические свойства конституций –это признаки, которые отличают их от актов текущего законодательства, в том числе:
1. Верховенство в системе законодательных актов государства.
2. На нормах и принципах конституций базируется текущее законодательство.
3. Законы и иные нормативно-правовые акты должны приниматься на основе конституции и соответствовать ей.
4. Нормы конституции являются нормами прямого действия.
5. Действие на всей территории государства.
6. Особый порядок их изменений и дополнений.
7. Особая правовая защита.
Относительно классификации конституций по различным критериям существуют следующие основные подходы.
Согласно современным подходам по социальным признакам разграничивают полуфеодально-теократические конституции (Бруней, Катар, Саудовская Аравия), конституции капиталистического общества, конституции тоталитарного социализма и постсоциалистические конституции.
Классификация конституций по юридическим признакамосуществляется по следующим критериям.
3. По порядку издания:
а) октроированные (дарованные);
б) принятые представительным органом (учредительным собранием; парламентом);
в) одобренные на референдуме.
4. По способу изменения:
5. По периоду действия:
6. С точки зрения целеполагания:
а) программного характера;
7. С точки зрения государственного устройства:
а) конституции федеративных государств;
б) конституции унитарных государств;
в) конституции субъектов федерации;
г) конституции автономий политического характера.
Реализация конституционных норм, то есть осуществление их предписаний на практике осуществляется в следующих формах – применение, использование, исполнение и соблюдение.
Применениеконституционных норм осуществляется органами государственной власти и должностными лицами. Основным способом применения является издание законов и иных нормативно-правовых актов.
Соблюдение конституционных норм имеет место тогда, когда субъекты конституционных правоотношений воздерживаются от совершения действий, запрещенных Конституцией.
Исполнение конституционных норм происходит тогда, когда субъекты конституционных правоотношений исполняют возложенные на них конституционные обязанности.
Использование конституционных норм происходит в том случае, если субъекты конституционных правоотношений по своему усмотрению, желанию используют предоставленные им права.
Глава 1
Основы учения о конституции
1.1. Общие положения
Под конституцией понимается основной закон государства, выражающий волю и интересы народа в целом либо отдельных социальных слоев (групп) общества и закрепляющий в их интересах важнейшие начала общественного строя и государственной организации соответствующей страны.
Принятие конституций обусловлено факторами социально-экономического и политического характера. Конституции прежде всего отражают, какие формы собственности и организации экономической деятельности существуют в данном обществе и какое отношение к ним имеют граждане. Конституции закрепляют основные правила жизни людей в обществе и государстве, их важнейшие права, свободы и обязанности. Они фиксируют возможную систему власти в данной стране, назначение государства, его функции и компетенцию, внутреннюю структуру, систему государственных органов, основы местного самоуправления населения.
При характеристике сущности конституций и причин их появления возможно доминирование двух подходов, которые можно назвать классово-политическим и рационалистическим (при очевидной условности этих терминов).
Думается, есть основания учитывать оба подхода при характеристике причин появления и сущности конституций.
С другой стороны, конечно, никак нельзя отрицать конструктивистскую роль конституций. Ведь с появлением основного закона новые отношения, сложившиеся или складывающиеся в обществе, получают фундаментальную государственно-правовую основу. И конституция действительно дает начало новому общественно-политическому укладу жизни, становится обязательной, в том числе и для тех, кто сопротивлялся ее появлению. В соответствии с нею создаются и начинают действовать государственные органы, появляются развивающие конституцию законодательные акты, складывается запрограммированный ею политический режим.
1.2. Функции конституции
1.2.1. Учредительная функция
Суть этой функции состоит в том, что конституция, появляясь в результате коренных изменений в жизни общества, становится политико-правовой основой его развития на следующем историческом этапе. Слово «учредительная» надо понимать в том смысле, что конституция либо закрепляет то, что уже существует как результат деяний людей, либо создает предпосылки для совсем новых общественных отношений, созревших в обществе, но не могущих возникать, пока не будет для них необходимой правовой базы, которая с принятием конституции и учреждается. Таким образом, учредительные начала конституций могут проявляться и по отношению к общественной (политической) системе в целом, и по отношению к конкретным государственно-правовым институтам и учреждениям.
Сказанное убедительно подтверждает опыт собственной истории. Каждая конституция знаменовала новый этап в социально-политическом развитии и выполняла учредительную функцию, естественно, с позиций тех, кто в то время осуществлял власть.
С учетом результатов в строительстве социализма, его экономических основ, в борьбе с противниками как системы в целом, так и того образа социализма, который создавался в стране, учреждения новых советских государств (образование и развитие СССР и союзных республик), их государственных органов далее появлялись соответствующие союзные и республиканские конституции, в целом исходившие из принадлежности власти (диктатуры) рабочему классу и трудящемуся крестьянству. Как будет показано далее, для этих конституций, в том числе Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., характерно разительное несоответствие многих учреждаемых конституционно-правовых институтов и политической действительности. Конституции провозглашали власть трудящихся, демократические права и свободы граждан, хотя именно во время появления этих основных законов в стране творились массовое беззаконие и произвол.
В итоге, Конституция СССР 1977 г. сыграла исключительно важную роль в постепенном движении нашей страны в сторону реального народовластия, демократии. Как учредительный документ она юридически закрепила природу Советского государства как общенародного, выражающего волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны, расширение социальной основы СССР как нерушимого союза всех указанных слоев общества, преобразование органов государственной власти в Советы народных депутатов, рост экономики и превращение ее в единый народнохозяйственный комплекс страны, объединение усилий всех государственных и общественных организаций в рамках политической системы советского общества, в котором руководящей силой является КПСС.
1.2.2. Организаторская функция
Данная функция конституции заключается в том, что она не только оформляет достигнутое и ставит новые задачи перед обществом и государством, но и стимулирует политическую активность, нацеливает государственные органы и общественные объединения, всех граждан на деятельность в духе нового основного закона. Иначе говоря, после принятия конституции не должно быть такого положения, что о ней тут же забыли, а люди жили бы и действовали в прежнем стиле, как будто бы ее и не было. Конституцию надо выполнять, и соответствующие ориентировки, а также механизмы должны содержаться в самой конституции.
Важное организующее значение имеет сам факт принятия новой конституции. Казалось бы, многое из того, что она отражает, уже существует в жизни, закреплялось предшествующими нормативными актами, в том числе и внесением поправок в ранее действовавший основной закон. И все-таки появление новой конституции является фактором мобилизующего значения для общества, государственных органов.
1.2.3. Внешнеполитическая функция
1.2.4. Идеологическая функция
Поясним, в чем дело. Действительно, идеологическая функция конституции может заключаться в закреплении постулатов какого-то политического учения в качестве господствующих. И за примерами далеко ходить не надо. Такими были все предшествующие советские конституции. Так, не просто правовым актом, но и типичным документом научного коммунизма являлась Конституция СССР 1977 г. Она исходила из построения всей жизни в стране на постулатах теории и практики социалистического и коммунистического строительства, а в преамбуле Конституции содержалась характеристика существовавшей в стране общественной системы как развитого социализма. Вот такой вариант идеологического предназначения конституции и исключает теперь наш Основной Закон 1993 г.
Или, к примеру, закрепление в Конституции СССР 1977 г. однопартийной системы с руководящей ролью КПСС и, наоборот, политического плюрализма в Конституции РФ 1993 г. и равенства всех общественных объединений перед законом. Здесь ведь тоже видны не только политико-организационные, но и идейные основы общественно-государственной жизни.
Прямо различные воззрения воплощены в принципе верховенства представительных органов в системе государственной власти, подотчетности им всех других государственных органов (прежние конституции) и в принципе разделения властей, возможностях их взаимного влияния друг на друга (Конституция РФ 1993 г.).
1.2.5. Юридическая функция
Суть этой функции конституции заключается в том, что она:
— становится основой новых правовой системы и правопорядка в стране (или нового этапа в их развитии, если они существуют и в принципе сохраняются);
— сама регулирует общественные отношения и как документ прямого действия может быть исходной почвой для их возникновения;
— дает импульс развитию законодательства и принятию большого массива новых нормативных юридических актов, воплощающих общие идеи и отдельные положения конституции.
Сказанное в полной мере относится к действующей Конституции РФ. Она является «заглавным» документом создаваемой в России правовой системы, для детализации Конституции нужны около 600 нормативных актов, частично принятых, но в своем большинстве все-таки пока подготавливаемых. Достаточно актуальна и задача обеспечения прямого действия Конституции: нечего скрывать, что об этом свойстве Основного Закона забывают и нередко смотрят на нее как на правовую библию, которой надо молиться на словах, но которой совсем не требуется следовать в делах, и в том числе потому, что она содержит набор благих идей, но не норм непосредственного юридического действия.
1.3. Предмет и пределы конституционного регулирования.
Содержание и структура конституций
1.3.1. Определяющие факторы
С учетом вышесказанного можно назвать в обобщенном виде несколько исходных факторов, влияющих на содержание конституций и элементы предмета конституционного регулирования.
1) Прежде всего, это политические воззрения, существующие в мире, на природу собственности, власти, назначение тех или иных ее институтов. Здесь можно, в свою очередь, выделить две группы факторов.
Однако далеко не всегда это происходит в реальности, и тогда побеждает какой-то один подход, причем не исключены и ожесточенные столкновения, вплоть до вооруженных, ради победы какого-то одного воззрения.
И не стоит иметь иллюзий насчет того, что данная группа факторов по мере развития цивилизации обречена на исчезновение. Они могут модернизироваться, не выглядеть как призывы к юридическому отстранению от власти каких-то слоев общества, тем более их физической изоляции. Но тем не менее и в предшествующие годы, и в наши дни, и на будущее есть основа для трезвой мысли: исходными могут быть фактор принадлежности власти определенным социальным слоям и отражение в конституции как этого фактора, так и обеспечивающих данную власть социально-политических институтов.
Вторая группа факторов обусловлена политико-правовой оценкой эффективности тех или иных конкретных конституционных институтов. Здесь социальный подход как бы отодвигается на задний план.
Например, учредить ли парламентарную или президентскую республику, иметь сильного или слабого президента, поставить его по главе правительства или же существовать последнему обособленно от президента, быть ли парламенту двухпалатным или однопалатным, создать ли конституционный суд и какими полномочиями его наделить? По всем подобным вопросам общества, относящиеся к одному типу демократии, принимают зачастую различные решения.
2) Из сказанного ранее многократно можно было понять, что содержание конституции зависит от конкретных условий государства. Конституция в принципе должна соответствовать тем фактическим общественным отношениям, которые сложились в стране, в противном случае она может быть фиктивной. У В.И.Ленина есть высказывание на этот счет, которое полезно помнить и сегодня: «Фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся; не фиктивна, когда они сходятся. Конституция может быть черносотенной, помещичьей, реакционной и в то же время менее фиктивной, чем иная «либеральная» конституция»*(3).
Для конституций нежелательны как отставание от общественного развития, так и забегание вперед, включение в них норм, которые еще не могут найти применения в действительности.
Конечно, в этом плане для конституций характерны, как сказали бы раньше, диалектические противоречия.
Во-первых, закрепляя то, что уже возникло (т.е. сложившиеся общественные отношения), конституция тем не менее смотрит не в прошлое, а становится основой их последующего развития. Это не консервация отношений, а их стимулирование на будущее. Т.е., к примеру, если по Конституции 1993 г. власть в РФ принадлежит народу, это не только означает существование данного конституционного принципа, но и требует постоянного подтверждения его существования практикой.
Во-вторых, некоторые институты попросту не могут «сложиться». Формируется убеждение в том, что они нужны, и не более того. Сами же институты появляются только с включением в конституцию соответствующих статей, глав, разделов. Как, например, представить без конституционных норм трансформацию однопалатного парламента в двухпалатный, учреждение президентства, конституционного суда и т.п.?
Говоря о том, что конституция соответствует фактическим условиям в обществе, что все-таки это документ, программирующий предстоящее его развитие, надо ответить и на такой вопрос: «В каких пропорциях должны быть «сущее» и «должное?». Или скажем иначе: какой процент реальности должен быть, чтобы правило включить в конституцию; а если правило уже имеется в конституции, какой объем возникающих общественных отношений говорит о том, что является реально действующим?
Надо сказать, порой для таких «математических» подходов можно найти основу. Например, когда Конституция СССР 1977 г. впервые в истории нашей страны предусмотрела право граждан на жилище, некоторые спрашивали: как же так, ведь многие из нас еще не имеют жилья? Не получится ли так: поскольку данное право в Конституции закреплено, это будет означать, что уже все обеспечены жильем, а жилищный вопрос в стране закрыт (в смысле разрешен) и государству больше не надо ничего строить? На это следовало разъяснение: благодаря государственной политике где-то 60% населения уже осуществили право на жилище; записав его в Конституции, мы тем самым будем добиваться обеспечения жильем остальные 40% населения. Надо сказать, объяснение звучало убедительно, особенно если оно сопровождалось строительством государственного жилья.
Отметим, однако, что во многих случаях определить с математической не только точностью, но даже и приблизительностью, какой процент от заложенных в конституции общественных отношений реально существует, очень сложно. Скорее всего речь может идти о такой конституционной запрограммированности соответствующих отношений, что они должны быть, раз предусмотрены конституцией, в соответствующем реестре. Но внутри общественных отношений определить, какой существует процент от объема, на который нацеливалась конституционная норма, трудно, а то и просто невозможно.
3) На предмет и характер конституционного регулирования определенное влияние оказывает уровень общественного сознания. Проявляется данный фактор по-разному.
Прежде всего, начиная подготовку новой конституции, стоящие у власти в демократическом государстве должны ориентироваться на то, что, во-первых, они отразят в конституции положения, нужные народу: во-вторых, подготовленная ими конституция найдет у него поддержку.
Речь идет отнюдь не о том, что народ получит текст, прочтет его от начала до конца и убедится, какая это мудрая власть и как она заботится о простом человеке. Это отнюдь не плохой вариант, но он идеален и идеалистичен.
На практике большинство граждан (порой до 95%) конституцию не только не читали, но даже и не держали в руках. Однако они верят властям, а значит, и созданному ими документу. И даже могут проголосовать за конституцию на референдуме по принципу веры властям.
Естественно, далее, что в конституцию включаются положения, обусловленные существующим уровнем общественного сознания. По большому счету в конституции нежелательно иметь положения, не понятные гражданам; человеку даже с невысоким уровнем образования должны быть ясны ее нормы.
4) Следует принимать в расчет назначение конкретных конституций. Иначе трудно понять, почему они касаются подробнее одних общественных отношений и почти не затрагивают другие, отличаются большим или меньшим числом предписаний по одному и тому же вопросу. Например, главной целью Конституции СССР 1924 г. было оформление на конституционном уровне образования Союза ССР. Поэтому данная Конституция практически не касалась общественного строя, прав и свобод граждан. И чтобы их найти, нужно обращаться к конституциям союзных республик, входивших в СССР. И только с учетом назначения данной Конституции можно уяснить специфику ее предмета конституционного регулирования по сравнению с другими основными законами.
6) Наконец, на предмет и содержание конституции определенное влияние оказывают собственные свойства конституции как политико-правового документа. Ведь она, обращаясь к общественным отношениям, остается основным законом. Конституционным регулированием нельзя всего охватить, оно не может быть беспредельным. Конституция обращается к общественным отношениям, уже являющимся устойчивыми или имеющими шансы на такую устойчивость.
Линия на расширение предмета конституционного регулирования была воспринята и конституциями зарубежных государств, в частности, они закрепляли достаточно широкий круг прав и свобод граждан.
В принципе тот же подход к предмету конституционного регулирования сохранила и нынешняя Конституция РФ, в которой много норм, посвященных конституционному строю государства, правам и свободам человека и гражданина.
1.3.2. Структура конституции
Каждая конституция имеет свою структуру. В расположении ее статей и частей, делении на главы, разделы и главы и т.п. проявляется своеобразие подхода различных государств к созданию своих основных законов.
Даже в структуре конституции могут отражаться порой оценки и воззрения тех, кто предлагает стране новый основной закон. К примеру, размещение в Конституции СССР 1936 г. главы об основных правах и обязанностях граждан ближе к концу ее текста (это глава Х из 13 глав данного Основного Закона) отнюдь не случайно. Это как бы одно из отражений неуважения к личности, сложившегося в государстве, ставшем тоталитарным в условиях культа личности Сталина.
Если же оставить в стороне политические соображения, по большому счету последовательность конституционного регулирования обусловлена логикой взаимосвязи конституционно-правовых институтов.
При конституционной реформе 15 декабря 1990 г. было решено резко сократить преамбулу Конституции, оставив в ней лишь минимум положений, в которых говорилось, что Съезд народных депутатов РСФСР, сознавая историческую ответственность за судьбу России, свидетельствуя уважение к правам всех народов, входящих в СССР, выражая волю народов РСФСР, подтверждает государственный суверенитет РСФСР и заявляет о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. При конституционной реформе 9 декабря 1992 г. были сняты упоминания об СССР и добавлено, что Съезд также свидетельствует уважение к правам всех народов РФ, признает приоритет прав человека и гражданина РФ.
Действующая Конституция РФ 1993 г. сохранила подход к преамбуле как небольшому лаконичному тексту. Она гласит:
«Мы, многонациональный народ РФ,
соединенные общей судьбой на своей земле,
утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,
сохраняя исторически сложившееся государственное единство,
исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,
чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость,
возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы,
стремясь обеспечить благополучие и процветание России,
исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями,
сознавая себя частью мирового сообщества,
принимаем Конституцию Российской Федерации».
Поскольку решающими являются вопросы о сути существующего в данной стране строя, о власти, государстве, политической структуре (организации) общества, собственности, им посвящаются первые разделы или главы конституций. Они могут быть сжатыми. Например, в Конституции СССР 1936 г. глава I «Общественное устройство» состояла всего из 12 статей. Однако это может быть и несколько глав. Так, раздел 1 Конституции СССР 1977 г. «Основы общественного строя и политики СССР» включал в себя пять глав: Политическая система; Экономическая система; Социальное развитие и культура; Внешняя политика; Защита социалистического Отечества.
Конституция РФ не называет наше государство президентской республикой, однако по логике конституционного регулирования наш Президент стоит над всеми иными государственными органами, обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие (ч. 2 ст. 80). Поэтому в Конституции сначала идет глава о Президенте, далее главы о Федеральном Собрании, Правительстве РФ, судебной власти.
В предмет конституционного регулирования могут включаться основы построения системы органов власти территориальных частей государства, однако здесь многое зависит от избранной концепции. Например, в Советском государстве все органы от Верховного Совета СССР и до сельского Совета, его исполнительного комитета являлись государственными органами. А поэтому считалось необходимым, чтобы для них была конституционная основа не только в республиканских конституциях, но и в союзной. А вот РФ, также будучи федеративным государством, отказалась от главы, в которой бы устанавливались основы организации государственной власти в субъектах РФ. В Конституции предусмотрено, что субъекты самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти, хотя и делают это в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом.
Если государство отказалось от идеи существования на всех уровнях государственных органов и провозглашает концепцию, согласно которой в городских и сельских поселках, на других территориях население осуществляет местное самоуправление, тогда в конституции может включаться глава о местном самоуправлении. Причем это не исключено даже для федеративного государства, где вопросы территориальной организации субъектов являются их собственным делом.
По такому пути пошла и Конституция РФ. Помимо того, что в ст. 3 она называет органы местного самоуправления одним из каналов осуществления власти народа, содержит общую статью 12 о том, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, в Конституции имеется глава 8 «Местное самоуправление».
Завершается основной текст конституции обычно главой о порядке ее пересмотра. В такой главе определяется, кто вносит конституционные поправки, в каком порядке они рассматриваются и принимаются. В российской Конституции 1993 г. есть глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».
Таковы основные моменты, связанные с предметом и структурой конституций. Что касается особенностей содержания Конституции РФ 1993 г., мы их рассмотрим подробнее в главе 3 данной работы.
В немалой степени вопрос о предмете и структуре конституций связан и с правовой культурой тех, кто создаст основные законы. Если они имеют достаточное представление о природе и назначении конституций, если понимают внутреннюю логику конституционного регулирования, можно ожидать появления политически и юридически более совершенных текстов.
1.4. Основные черты конституции
1.4.1. Основополагающий характер
Конечно, это может как стимулировать, так и в определенной ситуации затормозить общественное развитие (в дальнейшем мы еще будем касаться данной проблемы). И один существенный вопрос, который для этого надо решить: как «поднять» общественные отношения на конституционный уровень регулирования и, наоборот, как от него отказаться, если для определенных общественных отношений перестала быть необходимой их база в конституции как основополагающем документе? Не исключая того, что в ходе развития общества некоторые отношения, которым в конституции уделено скромное внимание, вдруг получат более интенсивное развитие, а внесение дополнений в конституцию затруднено из-за сложности самой подобной процедуры, законодатель может допускать для начала регулирование соответствующих вопросов актом текущего законодательства. Кроме того, он не допускает оценки этого уровня регулирования как менее полноценного, чем конституционное регулирование. Именно такой вариант избран в российской Конституции 1993 г. по отношению к правам и свободам человека и гражданина: в ч. 1 ст. 55 сказано, что перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Раз так, то свою роль играет и их текущее законодательное регулирование.
Таким образом, основополагающий характер конституции и ее норм надо брать как факт ее социально-политической ценности, а не как предпосылку «вечности» того или иного реестра общественных отношений только потому, что они попали в конституцию.
Эту черту конституций связывают с тем, что они выражают интересы народа. Если говорить более конкретно, народность конституции обусловливается следующими факторами.
Сказанное относится и к Конституции РФ. Вне всякого сомнения то, что изменения в жизни страны были инициированы определенными общественными силами. Однако, предлагая свои пути, они исходили из назревших объективных условий и потребностей народа. Иначе говоря, что-то уже сформировалось в обществе, а что-то уже было на грани образования, но нужна была соответствующая нормативная основа. И не случайно конституционные реформы получили воплощение в жизни, хотя трудности были и есть немалые, поскольку создается новая социальная система. Таким образом, народность Конституции РФ выражается как в том, что она фиксирует определенные итоги по созданию гражданами России нового общества, так и в том, что Конституция является опорой на будущее, отражает задачи и перспективы развития РФ.
Во-вторых, народность конституций выражается также и в том, что народ может непосредственно участвовать в разработке и (или) принятии нового основного закона. И данное положение приемлемо для отечественных конституций.
Приведем для иллюстрации следующие данные. Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР 1977 г. началось в июне и продолжалось до конца сентября того года. В нем приняло участие свыше 140 млн. человек, т.е. более четырех пятых взрослого населения страны. Рассмотрению проекта было посвящено около 1,5 млн. собраний трудящихся по предприятиям и колхозам, воинским частям и месту жительства. Проект был рассмотрен всеми Советами, начиная от сельских и кончая Верховными Советами союзных республик, т.е. более чем двумя миллионами депутатов. Всего поступило около 400 тысяч предложений с поправками к отдельным статьям, направленными на уточнение, улучшение и дополнение формулировок проекта. В итоге изменения коснулись 118 статей Конституции, а всего их было более 320. Хотя приведенные данные взяты из официальных сообщений (а завышение тогда не было редкостью), все же они дают определенное представление об участии народа в разработке Конституции СССР.
При разработке ныне действующей Конституции РФ официально такое мероприятие как всенародное обсуждение проекта не проводилось. Однако и официальный проект Конституционной комиссии, и появившийся на последнем этапе проект Президента РФ публиковались в газетах и отдельными изданиями с миллионными тиражами. Поэтому граждане могли знакомиться с текстами и вносить по ним свои предложения.
Зато для данной Конституции характерно такое проявление народности как принятие ее путем референдума (всенародного голосования). Референдум состоялся 12 декабря 1993 г. В нем приняло участие 58187755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%. За принятие Конституции проголосовало 32937630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании.
Как одну из основных черт конституций реальность связывают прежде всего с тем, что основные законы соответствуют фактически существующим общественным отношениям. В этом смысле реальность Конституции РФ заключается в том, что она должна отвечать потребностям общества, интересам граждан РФ. Конечно, никакого автоматизма здесь нет. Реальность Конституции обеспечивается организаторской работой прежде всего государства и его органов, но в немалой степени также и общественных объединений, включая многочисленные политические партии. Организаторские усилия должны привести в действие всю совокупность компетентных органов и лиц, реализующих конституционные предписания, соизмеряющих с ними свою деятельность.
Реальность любой конституции, в том числе и Конституции РФ, должна обеспечиваться постоянным углублением ее социально-экономических, политических, организационных гарантий. Мало пользы от основного закона, состоящего из прекрасных лозунгов и положений, не имеющих под собой как реальной почвы, так и стремления ее создавать и укреплять.
Таким образом, вместе со стабильностью перед конституцией стоит вечная проблема динамизма. Избежать изменений конституции в принципе нельзя, весь мировой опыт показывает, что через это приходится проходить государствам при любых системах. Однако динамическое начало в конституционном регулировании должно содействовать тому, чтобы конституция была не только законом на бумаге, но и актом прямого действия. Следовательно, динамизм, выполнив свою роль, помогает вновь заложить стабильность в конституцию, т.е. обеспечить дальнейшее ее более или менее длительное действие без изменений. Разумеется, все должно быть в меру. Если изменения конституции станут частыми, разговор об их стабильности теряет смысл.
Стабильность конституций их создатели нередко пытаются обеспечить усложненным порядком внесения изменений в основной закон. Этот путь был избран и для действующей Конституции РФ 1993 г. Однако такой вариант для самой стабильности конституции почти ничего не дает. Вспомним высказывание известного русского государствоведа, профессора Н.М.Коркунова, который отмечал, что «всякая попытка искусственно установляемыми формами и сроками задержать изменение государственного строя должна быть признана совершенно несостоятельной. Изменение государственного строя не есть дело чьего-либо личного произвола, а производится действием изменяющихся условий общественной жизни. Новые, сильные запросы развивающегося общества всегда преодолеют противящуюся им букву закона, и сложные, медленные формы изменения конституции в практическом результате только умножают случаи насильственных государственных переворотов»*(4).
Если день ото дня будет очевидно несоответствие основного закона жизни, конституция превратится в суперконсервативный документ. Общественное развитие будет задерживаться ею или пойдет вперед, не обращая внимание на конституцию. Приобретая в данном случае как бы «антиконституционный» характер, оно неизбежно поставит вопрос о соответствии конституции потребностям общества. И каким бы усложненным ни был порядок ее изменения, это произойдет. Не надо забывать еще и о том, что усложненный порядок изменения конституции не исключает разработки новой конституции, принятием которой попросту «опрокидывается» данный основной закон.
1.5. Юридические свойства конституции
Важно и то, что очень часто текст конституции провозглашается как «Конституция (Основной Закон)» государства. Такого наименования не имеют и не могут иметь политические и правовые документы. Все предшествующие Конституции нашего государства назывались именно так. Однако слова «Основной Закон» не использованы по отношению к действующей Конституции РФ, и это вряд ли правильно. Отметим, что наименование «Конституция» носит все-таки лишь данный акт.
В некоторых странах к основному акту могут примыкать еще один или ряд актов. Они называются обычно «конституционными законами». Если официально роль таких актов обозначена как дополнения к конституции, конечно, их в совокупности с нею можно рассматривать как единую «писаную конституцию». Тем более есть основания так сказать в случае, если конституционный закон заменяет собой часть норм конституции, перестающих действовать.
Поскольку Конституция РФ 1993 г. официально предусмотрела категорию федеральных конституционных законов (ФКЗ), мы должны ответить на вопросы: что представляют собой эти законы, можно ли их считать частью Конституции РФ?
Для начала отметим, что Конституция РФ не дает свободы в принятии ФКЗ. Она предусматривает ограниченный круг вопросов, по которым должны появиться эти акты. Поскольку перечень не является открытым, это означает, что по иным вопросам ФКЗ принимать нельзя. Для наглядности и для того, чтобы легче было затем делать выводы, укажем, какие ФКЗ предусмотрены в Конституции РФ:
1) о порядке разрешения вопросов, связанных с принятием в РФ нового субъекта РФ, образованием в ее составе нового субъекта, изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137 Конституции);
2) о принятии в состав РФ нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 137);
3) об образовании в составе РФ нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 137);
4) об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66; ч. 1 ст. 137);
5) о государственных флаге, гербе и гимне РФ, их описании и порядке официального использования (ч. 1 ст. 70);
6) о референдуме РФ (п. «в» ст. 84);
7) о режиме военного положения (ч. 3 ст. 87);
8) о чрезвычайном положении (ст. 88; ч. 2 ст. 56). В ч. 1 ст. 56 Конституции говорится о том, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Поскольку здесь нет прямых указаний, можно предположить, что это может быть отрегулировано как специальным ФКЗ, так и ФКЗ о чрезвычайном положении;
9) об Уполномоченном по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103);
10) о порядке деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114);
11) о судебной системе РФ (ч. 3 ст. 118);
12) о Конституционном Суде РФ (ч. 3 ст. 128);
13) о Верховном Суде РФ (ч. 3 ст. 128);
14) о Высшем Арбитражном Суде РФ (ч. 3 ст. 128);
16) о Конституционном Собрании (ч. 2 ст. 135).
С учетом перечня можно, пожалуй, видеть лишь один повод для введения категории «федеральных конституционных законов» в российскую Конституцию: подчеркнуть важность определенных вопросов, а требованием квалифицированного большинства для принятия таких актов обеспечить более взвешенный подход парламента РФ к их подготовке, чтобы данные законы были поосновательнее и стабильнее. Однако вряд ли можно сказать о том, что ФКЗ задуманы для того, чтобы образовать вместе с Основным Законом так называемую «большую Конституцию». Текст самой Конституции в качестве высшей ценности возвышается над всей системой писаного права, включая и федеральные конституционные законы.
Следует ответить и на такой вопрос: не считать ли равными конституции или ее частью законы о внесении изменений и дополнений в конституцию, об исключении из нее каких-либо положений, о провозглашении конституции (кстати, все подобные акты порой предлагается считать «конституционными законами» по их сути, независимо от того, есть ли данное понятие в конституции или нет)?
Думается, нет оснований считать частью единого текста конституции законы, что-то в нее включающие или что-то из конституции исключающие. Они выполнили свою служебную роль и тем самым исчерпали себя.
1.5.2. Юридическое верховенство
Юридическое верховенство конституции означает ее высшую юридическую силу по отношению ко всем иным нормативным актам, включая и федеральные законы, и упомянутые выше федеральные конституционные законы. Все они должны соответствовать конституции и не могут ей противоречить.
Акты, конечно, могут развивать положения конституции. Но при этом, если первое слово по какому-то вопросу уже сказано конституцией, они не вправе говорить что-то иное, содержать в себе другое предписание. К этому, так сказать, формальному аспекту добавляется и сущностный: нельзя в другом акте путем интерпретаций, словесных манипуляций предусмотреть такие варианты действий, которые не вытекают из самой конституции, да по ее духу и не могут из нее следовать. Это, кстати говоря, одна из самых сложных проблем в конституционном праве.
Юридическое верховенство конституций обычно подчеркивается в них самих. Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ 1993 г., «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (о специфике прямого действия Конституции РФ 1993 г. см. главу 4 книги).
1.5.3. База текущего законодательства
К числу юридических свойств конституции относится и то, что она является базой текущего законодательства, определяет его характер. Текущее законодательство развивает предписания Конституции, исходит из ее духа при детальном регулировании различных общественных отношений.
Наряду с этим конституции часто предусматривают необходимость принятия нормативных актов, развивающих ее положения. Так, Конституция РФ делает это следующими методами:
— говорит о необходимости дополнительного регулирования общественных отношений либо закрепления гарантий для их участников в акте текущего законодательства, оставляя на последующее разрешение вопроса о виде акта и принимающем его органе. Например, согласно ст. 43, посвященной праву граждан на образование, РФ «устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты»; ясно, что для этого понадобится соответствующий нормативный акт;
— Конституция РФ зачастую содержит такие формулировки статей, что из текста очевидна обязательность последующего текущего нормативного регулирования, обеспечивающего применение конституционной нормы. Так, согласно ст. 46, «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд»; очевидно, что применение нормы без специального закона попросту невозможно.
Завершая рассмотрение данного аспекта, добавим, что Конституция во многих случаях говорит о том, что права и интересы граждан гарантируются либо охраняются законом, а соответствующие действия органов и должностных лиц регулируются законом, подразумевая не акт в форме закона, а всю гамму правовых норм, необходимых для соответствующего случая. Например, ч. 1 ст. 35 гласит: «Право частной собственности охраняется законом». Очевидно, что здесь имеется в виду не просто отдельный акт в виде закона, а любые правовые средства, лишь бы они служили защите данного права.
Таким образом, проблема соотношения конституции и текущего законодательства довольно многогранна, и она решается с учетом как роли конституционных идей, так и формально-правовой зависимости от конституции многих правовых актов.
1.5.4. Особый порядок принятия и изменения
Конституцию характеризует и такое юридическое свойство, как особый порядок ее принятия и изменения.
Особый порядок принятия конституций может состоять и в специальной организации массового (всенародного) обсуждения ее проекта. Ранее было сказано, что в отечественной конституционной истории такие мероприятия проводились.
Наконец, особый порядок принятия может выражаться о вынесении проекта конституции на всенародное голосование (референдум), что и имело место в связи с действующей Конституцией РФ. Результаты референдума являются обязательными и означают принятие либо непринятие конституции народом. В случае принятия она приобретает государственно-обязательную силу, хотя это и не исключает официального провозглашения парламентом или президентом страны, центральной избирательной комиссией принятия конституции и вступления ее в силу.
В том случае, если закон об изменениях и дополнениях конституции принимается парламентом, это обычно сопровождается требованием квалифицированного большинства голосов в пользу такого закона. Например, для изменения Конституции СССР 1977 г. закон должен был получить не менее двух третей голосов от общего числа депутатов в каждой палате Верховного Совета СССР (для принятия обычного закона достаточно было простого большинства). Изменение и дополнение предшествующей Конституции РФ производил Съезд народных депутатов РФ законом, принятым большинством не менее двух третей от общего числа народных депутатов РФ (ст. 185).
Согласно ст. 134 предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов СФ или депутатов ГД.
В указанной главе 9 ее положения с точки зрения порядка изменения Конституции поделены на четыре части.
В связи с принятием и изменением Конституции имеется немало проблем. Поскольку они актуальны для настоящего и будущего нашей страны, их рассмотрению посвящена часть последней главы данной работы.