в чем смысл минских соглашений
Что такое Минские соглашения и почему они не работают?
Скоро исполнится пять лет с момента подписания первого Минского соглашения. Оно должно было положить конец кровавой драме, разыгравшейся на украинском востоке. К сожалению, этого не произошло. После «Минска-1» был донецкий аэропорт, Дебальцево, а затем подписание «Минска-2». Однако и этот документ не принес мир на многострадальную землю Донбасса.
После тех событий прошло уже пять лет, а на линии разграничения продолжают гибнуть люди. Живы ли еще Минские соглашения или нужно искать другой способ урегулирования конфликта? Почему стороны до сих не могут договориться? И стоит ли ожидать подписания «Минска-3»?
Минские соглашения: что это такое?
Минские соглашения – это пакет документов, принятых для урегулирования вооруженного конфликта на Донбассе. Это два соглашения, обычно их называют «Минск-1» и «Минск-2»:
«Минск-1». На самом деле, документ подписанный в сентябре 2014 года, называется «Минский протокол». Подписи под ним поставили: украинский экс-президент Леонид Кучма, представительница ОБСЕ Хайди Тальявини, российский посол в Украине Михаил Зурабов, а также главы непризнанных республик: Захарченко и Плотницкий. Документ предполагал полное прекращение огня с 18.00 дня подписания.
«Минск-2». Официально он считается дополнением к первому протоколу. Он был подписан при участии глав Франции, Германии, Украины и России 12 февраля 2015 года в Минске. Его подписали представители участников «Нормандской четверки», а также главы непризнанных республик. Позже «Минск-2» был одобрен на заседании Совбеза ООН.
Минские соглашения считаются краеугольным камнем процесса урегулирования конфликта на Донбассе. И Россия, и Украина постоянно декларируют свою приверженность этим документам. Что, правда, не мешает сторонам трактовать их по-своему.
В последние годы с украинской стороны все чаще раздаются призывы «улучшить» Минские соглашения. А недавно немецкий канцлер фрау Меркель заявила, эти документы «не высечены на камне».
Как подписывался Минск-1 и Минск-2
Первый «Минск» был подписан 5 сентября 2014 года. На протяжении последних месяцев весны и всего лета украинская армия и добровольческие батальоны вели наступательные действия на Донбассе.
Под контроль Киева вернулись Славянск, Краматорск, Северодонецк, Артемовск, Мариуполь. В фактической осаде оказались Донецк, Горловка и Луганск. Казалось бы, дни непризнанных республик подходят к завершению. Но потом случилось военное «чудо»: ополчение смогло нанести серьезное поражение ВСУ под Илловайском. Киев утверждает, что противников украинской армии были не ополченцы, а регулярные российские военные.
Как бы то ни было, после Илловайска Украины подписала невыгодные для себя Минские соглашения. Согласно им, боевые действия прекращались, стороны обменивались заложниками и пленными, российско-украинская граница переходила под контроль ОБСЕ. Киев обязался провести досрочные местные выборы. Ничего из вышеперечисленного так и не было выполнено.
Всю осень 2014 года на Донбассе шли бои, серьезное обострение обстановки произошло зимой – силы ополчения пошли в наступление на Дебальцево. В ходе этой операции они планировали взять город и окружить крупную группировку ВСУ. В этот раз «котла» не получилось, но Киеву опять пришлось садиться за стол переговоров. Так появился «Минск-2».
Документ содержал 13 пунктов, он обязывал стороны прекратить огонь, отвести тяжелое вооружение на 50 км от линии соприкосновения, обменять всех пленных. Украина обещала изменить Конституцию и внести в нее положение об особом статусе ОРДЛО.
Почему Минские соглашения не работают?
Пункты Минских соглашений можно разделить на два блока. Один из них касается вопросов безопасности, второй – политических условий. К первой группе относятся вопросы прекращения огня, отвод войск и техники, обмен пленными. А также, что самое важное, передача российско-украинской границы под контроль Киева. Ко второй – проведение выборов в ОРДЛО, закрепление их особого статуса в украинской Конституции.
Киев заинтересован в выполнении первой группы пунктов, Москва – во второй. Сейчас все упирается в очередность их реализации. Украина хорошо понимает, что «Минск» в российской интерпретации – это потеря суверенитета и путь к распаду страны. Поэтому украинские политики уже давно и открыто заявляют о неприемлемости изменения Конституции и особого статуса Донбасса.
Вопрос о проведении выборов в ОРДЛО тоже не прост. Киев согласен на них, но предварительно требует отдать ему контроль над границей, вывести из непризнанных территорий иностранных военных, восстановить на них работу украинских органов власти. В соглашениях указано, что выборы должны пройти по законодательству Украины, так что эти требования кажутся вполне обоснованными.
Сегодня Донбасс – это территория бедствия, с разрушенной инфраструктурой, не работающими заводами и затопленными шахтами. Население разбегается оттуда. Одно только разминирование потребует миллионов долларов и многих лет работы саперов. У Украины просто нет ресурсов для восстановления этого региона, поэтому она не сильно спешит интегрировать его.
России же приходится содержать непризнанные республики, и это обходится ей в 2-3 млрд долларов в год. Для Москвы идеальный вариант – «впихнуть» ОРДЛО в политическое тело Украины, оставив себе нынешний контроль над ним. В Киеве как могут сопротивляются этому.
Учитывая, какие противоречивые цели ставят себе основные участники конфликта, неудивительно, что ни «Минск-1», ни «Минск-2» до сих пор не выполнен. Хотя, нужно признать: эти соглашения способствовали уменьшению кровопролития и остановили военные действия в ее самой горячей фазе.
В чем смысл минских соглашений
По результатам рассмотрения и обсуждения предложений, внесенных участниками консультаций в Минске 1 сентября 2014 г., Трехсторонняя контактная группа в составе представителей Украины, Российской Федерации и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе достигла понимания относительно необходимости осуществления следующих шагов:
Участники Трехсторонней контактной группы:
Посол Хайди Тальявини
Второй Президент Украины Л. Д. Кучма
Посол РФ в Украине М. Ю. Зурабов
А. В. Захарченко
И. В. Плотницкий
5 сентября 2014 г. Источник: сайт ОБСЕ
Споры о том, кто и как допустил эту трагедию на Украине, как вообще могла произойти эта братоубийственная война в центре Европы в XXI веке, будут вестись еще долго. Вряд ли кто-то будет готов жить с этим проклятьем, а потому вину будут пытаться переложить на соседа или политического оппонента. Но от взаимных обвинений и разоблачений легче никому не станет. Всем нам — и украинцам, и их соседям — все равно надо будет ответить на главный вопрос, от которого не уйти: а что станется с Украиной, которая оказалась на историческом распутье?
Необходимо сообща помочь Украине, оказавшейся на распутье, выйти из сложной ситуации.
Минские соглашения свидетельствуют, что обе стороны украинского конфликта признают, возможно, в неявной форме, что кризис в стране не может быть разрешен военным путем. Они показали, что у сторон отсутствует полное единство мнений по поводу того, каким будет это урегулирование. Позиция Петра Порошенко вызывает много критики в Киеве. На этой критике многие украинские политики строят свои избирательные кампании в парламент страны и зарабатывают политические очки.
Минское соглашение, о необходимости выполнения которого все стороны говорили постоянно с момента его заключения, окончательно перестало выполняться. Соглашение, безусловно, сыграло позитивную роль в урегулировании конфликта: в условиях широкомасштабных боевых действий оно способствовало заметному снижению интенсивности боев и, следовательно, сохранению многих жизней. Украинской стороне это соглашение было особенно выгодно, поскольку было заключено после военного поражения Киева в августе 2014 г. Кроме того, в рамках минского формата впервые состоялся, пусть и не на самом высоком уровне, диалог между Киевом, с одной стороны, и ДНР и ЛНР, с другой. Однако этим значение Минского соглашения, пожалуй, исчерпывается.
1. Незамедлительное и всеобъемлющее прекращение огня в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины и его строгое выполнение начиная с 00 ч. 00 мин. (киевское время) 15 февраля 2015 года.
2. Отвод всех тяжелых вооружений обеими сторонами на равные расстояния в целях создания зоны безопасности шириной минимум 50 км друг от друга для артиллерийских систем калибром 100 мм и более, зоны безопасности шириной 70 км для РСЗО и шириной 140 км для РСЗО «Торнадо-С», «Ураган», «Смерч» и тактических ракетных систем «Точка» («Точка У»):
— для украинских войск: от фактической линии соприкосновения;
— для вооруженных формирований отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины: от линии соприкосновения согласно Минскому меморандуму от 19 сентября 2014 г.
Отвод вышеперечисленных тяжелых вооружений должен начаться не позднее второго дня после прекращения огня и завершиться в течение 14 дней.
Этому процессу будет содействовать ОБСЕ при поддержке Трехсторонней Контактной группы.
3. Обеспечить эффективный мониторинг и верификацию режима прекращения огня и отвода тяжелого вооружения со стороны ОБСЕ с первого дня отвода, с применением всех необходимых технических средств, включая спутники, БПЛА, радиолокационные системы и пр.
4. В первый день после отвода начать диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона.
Незамедлительно, не позднее 30 дней с даты подписания данного документа, принять постановление Верховной Рады Украины с указанием территории, на которую распространяется особый режим в соответствии с Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» на основе линии, установленной в Минском меморандуме от 19 сентября 2014 г.
5. Обеспечить помилование и амнистию путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины.
6. Обеспечить освобождение и обмен всех заложников и незаконно удерживаемых лиц на основе принципа «всех на всех». Этот процесс должен быть завершен самое позднее на пятый день после отвода.
7. Обеспечить безопасный доступ, доставку, хранение и распределение гуманитарной помощи нуждающимся на основе международного механизма.
8. Определение модальностей полного восстановления социально-экономических связей, включая социальные переводы, такие как выплата пенсий и иные выплаты (поступления и доходы, своевременная оплата всех коммунальных счетов, возобновление налогообложения в рамках правового поля Украины).
В этих целях Украина восстановит управление сегментом своей банковской системы в районах, затронутых конфликтом, и, возможно, будет создан международный механизм для облегчения таких переводов.
9. Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования (местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании Закона Украины и конституционная реформа) к концу 2015 года при условии выполнения пункта 11 – в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы.
10. Вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ. Разоружение всех незаконных групп.
11. Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании [1], до конца 2015 года. (См. примечание.)
12. На основании Закона Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» вопросы, касающиеся местных выборов, будут обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы. Выборы будут проведены с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ при мониторинге со стороны БДИПЧ ОБСЕ.
13. Интенсифицировать деятельность Трехсторонней Контактной группы, в том числе путем создания рабочих групп по выполнению соответствующих аспектов Минских соглашений. Они будут отражать состав Трехсторонней Контактной группы.
Примечание:
Такие меры в соответствии с Законом «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» включают следующее:
— освобождение от наказания, преследования и дискриминации лиц, связанных с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;
— право на языковое самоопределение;
— участие органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;
— возможность для центральных органов исполнительной власти заключать с соответствующими органами местного самоуправления соглашения относительно экономического, социального и культурного развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей;
— государство оказывает поддержку социально-экономическому развитию отдельных районов Донецкой и Луганской областей;
— содействие со стороны центральных органов власти трансграничному сотрудничеству в отдельных районах Донецкой и Луганской областей с регионами Российской Федерации;
— создание отрядов народной милиции по решению местных советов с целью поддержания общественного порядка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;
— полномочия депутатов местных советов и должностных лиц, избранных на досрочных выборах, назначенных Верховной Радой Украины этим законом, не могут быть досрочно прекращены.
Документ подписали участники Трехсторонней Контактной группы:
Посол Хайди Тальявини
Второй Президент Украины Л.Д. Кучма
Посол Российской Федерации на Украине М.Ю. Зурабов
А.В. Захарченко
И.В. Плотницкий
12 февраля 2015 г. Источник: сайт Президента РФ
Переговоры в Минске продемонстрировали ряд важных моментов и в международном плане. Во-первых, мирная инициатива Меркель и Олланда свидетельствует о том, что лидеры ключевых европейских стран предприняли попытку урегулировать конфликт, в то время, как США продолжали довольно воинственную риторику, а значительная часть политического истеблишмента в США выступала за немедленные поставки вооружении в Украину. Такая попытка, тем не менее, вряд ли может рассматриваться как раскол между ЕС и США. Несмотря на определенную разницу в позициях, вполне очевидную ввиду того, что ни Берлин, ни Париж не хотят большой войны в Европе, визит Меркель в Вашингтон и согласованная позиция Порошенко, Олланда и Меркель в ходе минских переговоров демонстрируют общую линию Запада.
«Нормандская группа» на уровне заместителей министров иностранных дел, в которой я участвую, не принимает решений. Наша функция — контроль. Мы можем советовать, оценивать, докладывать своему руководству. Решения по всем вопросам принимаются в рамках Контактной группы (КГ). Для решения практических вопросов жизни в регионах юго-востока в рамках КГ должны быть созданы рабочие группы. На нынешнем этапе речь идет о том, чтобы четко сформулировать, что это будут за группы и чем они будут заниматься. Мы предлагаем сформировать их по четырем направлениям: по политическим, гуманитарным, социально-экономическим и военным вопросам. Конкретные предложения России в КГ переданы. В минских договоренностях прописано, что до конца 2015 года процесс урегулирования в целом должен быть завершен и должны состояться местные выборы, а местная власть в Донецке и Луганске признана легальной, соответствующей новой Конституции Украины.
Весна 2015 года поставила целый ряд новых вопросов относительно того, насколько минские соглашения, заключенные при участии лидеров Франции и Германии, могут быть применены на практике. Последние внешнеполитические события продемонстрировали несколько трендов. С одной стороны минские соглашения по-прежнему остаются трудными для буквального выполнения. Однако ЕС несколько изменил свою позицию и оказывает серьезное давление на Киев, с точки зрения начала политического урегулирования. Ключевой вопрос в том, чтобы политическая часть минских соглашений, в том числе в отношении выборного процесса на территории «отдельных районов Донецкой и Луганской областей» не была связана хронологически с местными выборами на Украине и ее реализация не затягивалась бы Киевом.
События на Украине 2013–2014 гг. не вскрыли новых глубинных противоречий между Киевом и Москвой: они, пусть и не в таком остром виде, существовали и ранее. Однако эти события спровоцировали самое сильное противостояние двух крупнейших государств постсоветского пространства, которое не только поставило множество вопросов относительно будущего российско-украинских отношений, но и обнажило целый ряд серьезных проблем в рамках всей системы международной безопасности.
Рабочая тетрадь «Украинский вызов для России»
Авторы: Сергей Маркедонов, доцент кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики РГГУ, Александр Гущин, доцент кафедры стран постсоветского зарубежья РГГУ, Анна Цибулина, доцент кафедры интеграционных процессов МГИМО (У) МИД России
Проклятый «моментум». Минский тупик украинского Брестского мира
Плохой и очень плохой
Во втором сценарии Байден принимает правила игры Кремля и выкручивает руки Украине, заставив ее выполнить кабальные «Минские соглашения». Это означает фактическое и юридическое признание независимости подконтрольных Москве территорий Донецкой и Луганской областей, отказ Украины от идеи членства в НАТО в обозримой перспективе, разрешение «по понятиям» вопроса о неразмещении на территории Украины военной инфраструктуры иностранных (за исключением России) государств и в перспективе установление в Украине более приемлемого для Москвы режима, вроде режима Иванишвили в Грузии, после чего экономические отношения между странами начнут медленно нормализовываться. Это не совсем тот театр, о котором мечтают лоббисты проекта «Новороссия» в Кремле, но он временно лишает Россию формального повода и мотивации для большой войны с Украиной «здесь и сейчас» и переводит войну в состязание на выносливость между Россией и США, исход которой не очевиден только в Кремле. Логика процесса на каком-то этапе, скорее всего только после окончательного ухода Путина из политики, приведет к госперевороту и попытке реализации проекта новой «Перестройки». У него немного шансов на успех, но все же они не равны нулю.
Если не сейчас, то когда?
Война для Путина — это коллайдер (ускоритель) революции. Не понимать этого он не может — это аксиома не только русской, но и всей мировой истории. Так почему он так упорно к ней стремится? Ответ лежит на поверхности — потому что еще никогда за последние годы перспектива украинского «блицкрига» не была для Путина столь заманчивой. Мираж быстрой, оглушительно-победоносной и, что еще важнее, совершенно безнаказанной победы является изнуряющим искушением для Кремля.
В английском языке есть слово «моментум» (momentum), трудно переводимое на русский язык. Наиболее близко по значению, на мой субъективный взгляд, наше «момент сложившегося пасьянса», когда все карты лежат наилучшим образом для какого-либо действия. Сейчас для Путина сложился «моментум войны». Вопрос, который терзает Кремль: если не сейчас, то когда? Действительно, надо либо решаться, либо похоронить проект Новороссия навсегда — зеленее уже не будет. Поэтому все размышления о долгосрочных рисках и стратегических последствиях разбиваются о рифы сиюминутных тактических выгод и преимуществ.
Еще никогда с момента распада СССР соблазн большой войны в Европе не был столь велик. Все нужное для ее начала имеется в наличии: неразрешимые дипломатическими средствами противоречия; цели, достижение которых каждая из противоборствующих сторон связывает с войной, и отсутствие лидеров, способных плыть против течения. В таких обстоятельствах война почти неизбежна. При существующем раскладе сил, единственный, на мой взгляд, способ предотвратить войну — это пойти на уступки России в украинском вопросе, но к этому никто сейчас не готов, да и вряд ли может себе позволить по политическим соображениям, ни в Украине, ни на Западе.
Но это сейчас. Сейчас Украина находится в тисках стремительно развивающегося внутреннего экономического и политического кризиса. Сейчас Европа полностью поглощена своими внутренними проблемами (ковид, мигранты, торговые войны) и с ужасом ждет холодной зимы без русского газа. Сейчас Америка, расколотая на два лагеря и загипнотизированная китайским драконом, никак не может определиться, чего она хочет от России — то ли конституции, то ли севрюжины с хреном. Но так будет не всегда, западные демократии либо придут в себя от шока, либо перестанут быть демократиями, и возможность без особых проблем «отхреначить» треть Украины будет упущена. Поэтому откладывать вторжение бесконечно «на потом» стремно.
Кабалистическая траектория
Другое дело, что все так же понимают, что речь идет о кабальной сделке в ее классическом «википедийном» определении как сделки, совершённой на крайне невыгодных условиях, которую лицо было вынуждено совершить вследствие стечения тяжелых обстоятельств, чем другая сторона воспользовалась. Мне уже не раз приходилось писать о тяжелом выборе для Украины между самоубийственной войной с противником, экономическая и военная мощь которого многократно превосходит собственные возможности, и унизительным, особенно в момент интенсивного строительства национального государства, «Брестским миром». Но главная проблема в том, что такой похабный мирный договор с агрессором — не какая-то гипотетическая возможность, а суровая реальность для Украины. Он уже был подписан и называется «Минскими соглашениями».
«Минские соглашения» были подписаны под «дулом пистолета» после тяжелейших поражений украинской армии под Илловайском и Дебальцево. По своей природе они мало отличаются от «Брестского мира», подписанного Лениным с немцами, по которому, кстати, большевики передали Германии большую часть Украины. Как и большевистское правительство (да и любое другое правительство в подобных условиях) Украина, подписывая соглашения, надеялась, что исполнять их не придется. Но Ленину повезло больше, чем Порошенко и Зеленскому: в Германии тогда революция случилась, а в России — нет.
Так или иначе, Россия добровольно с кабалистической траектории «минских договоренностей» не свернет, рассматривая их как свой законный военный трофей. Поскольку формально минский формат был признан и легитимизирован Западом, он превращается в дипломатический тупик, препятствующий любому компромиссному разрешению украино-российского конфликта, оставляя только две обозначенные выше возможности: война или капитуляция.
Pacta sunt servanda
Есть ли выход? Легко давать советы со стороны и писать рекомендации на чужой шкуре. В этом смысле любой пассаж на тему, что лучше было бы сделать украинцам, если ты не живешь в Украине, изначально ущербен. Понимая все это, все же рискну предположить, что попытка реализовать минские соглашения в том или ином формате (естественно, речь идет о статусе оккупированных территорий, выборах и изменениях в Конституции — наиболее болезненной части кабальных соглашений) могла быть более продуктивной политикой, чем попытка саботировать их любой ценой, в том числе — ценой новой войны. Повторюсь, возможно, это глубоко ошибочное мнение, но, тем не менее, и оно имеет право на существование.
Мне трудно сказать, была ли у Порошенко альтернатива и мог ли он отказаться от подписания столь неприемлемого для Украины соглашения. Боюсь, что на самом деле нет. Угрозы оккупации не части двух областей, а всей Восточной Украины была тогда абсолютно реальной и минские договоренности позволили тогда эту угрозу блокировать. Как выясняется — лишь на время. С времен древнего Рима базовым принципом международного права является pacta sunt servanda (договора должны исполняться). Все таки между Лениным и Зеленским в отношении к «Брестскому миру» есть одна существенная разница — большевики сначала исполнили его, а потом разорвали, дождавшись революции в Германии и коллапса немецкой армии, а не наоборот.
По крайней мере, какая-то часть проблем была бы сегодня позади и Украина, временно нормализовав отношения с агрессором, могла бы сосредоточиться на главном — экономических реформах и создании национального государства на оставшейся территории. Делать это в условиях фактически не прекращающейся войны практически невозможно. И, тем более, начать новую масштабную агрессию России было бы на порядок сложнее. А так, несмотря на шесть лет жертв, положенных на алтарь возвращения контроля над утраченными территориями, Украина оказалась ровно в той же точке, что и накануне подписания второго минского протокола — перед угрозой оккупации трети своей территории. К сожалению, боюсь, что другого пути предотвратить русскую агрессию как начать движение в сторону исполнения минского протокола ни у Зеленского, ни у Байдена нет. Такой вот «проклятый моментум».