в чем разница между государственной услугой и государственной функцией
В чем разница между государственной услугой и государственной функцией
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
(в ред. Федерального закона от 04.06.2018 N 146-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 29.12.2017 N 479-ФЗ, от 30.12.2020 N 509-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 18.07.2011 N 239-ФЗ, от 21.12.2013 N 359-ФЗ, от 31.12.2014 N 519-ФЗ, от 19.02.2018 N 26-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 03.12.2011 N 383-ФЗ, от 28.12.2016 N 471-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 11.07.2011 N 200-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(п. 8 введен Федеральным законом от 01.07.2011 N 169-ФЗ)
(п. 9 введен Федеральным законом от 01.07.2011 N 169-ФЗ, в ред. Федерального закона от 28.07.2012 N 133-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(п. 10 введен Федеральным законом от 01.07.2011 N 169-ФЗ; в ред. Федеральных законов от 29.12.2017 N 479-ФЗ, от 30.12.2020 N 509-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(п. 11 введен Федеральным законом от 03.12.2011 N 383-ФЗ; в ред. Федерального закона от 29.12.2017 N 479-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(п. 12 введен Федеральным законом от 27.12.2019 N 472-ФЗ)
В чем разница между государственной услугой и государственной функцией
УДК 35.076.12
СООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ
THE RATIO OF PUBLIC SERVICES AND STATE FUNCTIONS
Аннотация: Статья посвящена вопросам соотношения государственных услуг и государственных функций. Рассмотрены отличительные особенности и характерные черты государственных услуг и функций, приведет понятий аппарат и нормативная база.
Abstract: The Article is devoted to the correlation between public services and public functions. The distinctive features and characteristic features of public services and functions, will lead the concepts of the apparatus and regulatory framework.
Ключевые слова: государство, власть, услуга, функция, общество
Keywords: state, power, service, function, society
Неотъемлемой функцией социально ориентированного государства является производство общественных товаров и услуг (благ). Общество на протяжении всей своей истории нуждалось в общественных благах, а за их производство отвечает государство. Полезность общественных благ носит масштабный характер. Под общественными благами можно понимать товары и услуги, которые при их наличии доступны всем членам общества. Однако, существуют такие общественные блага, часть из которых население может получать в виде государственных услуг. Но как понять, что представляют собой государственные услуги, и где проходит граница между государственными услугами и государственными функциями [8].
В связи с этим тема данной статьи представляется достаточно важной и актуальной.
Объектом исследования являются государственные функции и государственные услуги.
Цель данной статьи – рассмотреть государственный функции и услуги с точки зрения характерных черт и отличительных особенностей.
В Российской Федерации, как и в других странах мира, сфера оказания государственных услуг приобретает очень высокую значимость в обеспечении интересов современного общества. В век информационно-коммуникативных технологий, которые фактически полностью охватили жизнь, государственные органы и общество стремятся к более эффективному взаимодействию между собой. Задачей государственных органов, в данном случае, является гарантия доступности оказания государственной услуги для гражданина. [11]
С каждым годом вмешательство государства в экономику возрастает. Большое количество товаров и услуг должно предоставляться государством, поскольку сам рынок не в состоянии их обеспечить в нужном количестве из-за отсутствия мотивации, так как их потребляют все, не зависимо от того, платят они за это или нет. Всё более становиться актуальным реализация концепции сервисного государства и нового государственного менеджмента [10, 12]. Который подразумевает замену централизованного подхода на децентрализованный подход организации государства, передачу на договорной основе государственных функций частным организациям, внедрение в государственное управление форм и методов, принятых в бизнесе. Государство трансформируется из властного субъекта в корпорацию, оказывающую населению услуги [6, 7].
Однако внедрение западных либеральных идей в российскую правовую действительность не было согласовано прежде всего уже с существующими у нас правовыми терминами и категориями, что привело к путанице в их определении в нормативно-правовом массиве. Так, в действующем законодательстве государственные услуги определяются то через услуги, то через функции, то через полномочия, то через социальные услуги или деятельность.
Анализ характерных черт и отличительных особенностей государственных функций и государственных услуг приведен в таблице 1.
Таблица 1
Анализ характерных черт и отличительных особенностей государственных функций и государственных услуг
Характерная черта/отличительная особенность
Государственная функция
Государственная услуга
Это конкретное и регулярное направление деятельности государственного органа, как правило, закрепленного законодательно, и осуществление этой деятельности приводит к конечному результату.
Это целенаправленная деятельность органов власти либо подведомственных учреждений по удовлетворению потребностей и нужд граждан, имеющих законные права и интересы, осуществляемая как ответ на их обращение.
Разделены на три группы:
Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [3].
Федеральный Закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [1].
Нормативное правовое закрепление
Базовые и ведомственные перечни государственных услуг
Реестры государственных услуг
Федеральный орган исполнительной власти;
Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
Орган местного самоуправления; Государственные учреждения;
Иные юридические лица.
Федеральный орган исполнительной власти;
Орган государственного внебюджетного фонда; Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
Орган местного самоуправления; Государственные учреждения Подведомственные организации.
Основания для оказания услуги
В соответствии с государственным заданием.
По запросам заявителей.
Наличие административных регламентов
Требуется, включая стандарт предоставления государственной услуги.
1) если инициатором взаимодействия является ОРГАН ВЛАСТИ (например, осуществление контрольной проверки, расчет каких-либо общих тарифов и т.д.), то взаимодействие квалифицируется как государственная функция;
2) если инициатором взаимодействия является ГРАЖДАНИН, ОРГАНИЗАЦИЯ (например, получение паспорта, лицензирование своей деятельности, расчет индивидуального тарифа, получение дубликата утерянного документа, запрос информации для СМИ), то такое взаимодействие является государственной услугой.
В отличие от государственных услуг, понятия которых так или иначе определены в действующем законодательстве, термин «государственные функции» употребляется без четкого его обозначения. С одной стороны, Закон № 210-ФЗ, трактуя понятие «государственные услуги», увязывает его с понятием «государственные функции» [1], т. е. государственная услуга – это деятельность по реализации функций. С другой стороны, понятие «государственные функции» встречается, например, в нормативных правовых актах, устанавливающих необходимость внедрения административных регламентов (постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг») [2]. Указанное постановление Правительства РФ косвенно дает определение понятию «государственные функции» в Правилах разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций. Пункт 1 Правил определяет регламент как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении государственного контроля (надзора). [5]
Вновь разрабатываемые нормативно-правовые акты стали конкретизировать, указывая в них, что если речь идет о государственных функциях, то к ним следует относить функции по осуществлению государственного контроля (надзора). Такие информационные сервисы, как Федеральный реестр государственных услуг (функций) и Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), позволят на практике брать опыт схожих ведомств для формирования номенклатуры государственных функций и государственных услуг.
Для выполнения государственных функций зачастую не требуется никаких обращений граждан в государственные органы. Ведь исполнение государственных функций ставит своей задачей, прежде всего, удовлетворение долговременных интересов граждан, организаций и общества в целом, а не конкретных потребностей. Например, строительство транспортной инфраструктуры или больниц, либо создание организационной, материальной инфраструктур для предоставления услуг, но при этом не являющееся услугой как таковой.
На практике отличительной особенностью государственных услуг от функций государства является необходимость формирования государственного задания [9].
Разные учёные по-разному трактуют соотношение государственных услуг и государственных функций, одни считают, что государственная услуга является функцией органов исполнительной власти, другие, что государственная услуга является характеристикой государственной функции. Также большая часть учёных отдельно от государственных выделяют публичные услуги. Из-за огромного разнообразия различных трактовок большого количества людей и отсутствия единой системы определений, появляется серьёзная путаница, которая влечёт за собой различные последствия. Из-за этого возникает необходимость дать объяснение двум таким ёмким понятиям как «государственная услуга» и «государственная функция». Это может не только повлиять на мировосприятие людей, но и улучшить ситуацию в сфере государственной службы и предоставлении государственных услуг.
Необходимо отметить, что разграничение понятий «государственная услуга» и «государственная функция» является чрезвычайно важным. Это объясняется, главным образом, возможностью возникновения различного рода правовых коллизий с дальнейшими негативными последствиями.
Оба понятия демонстрируют суть взаимодействия государства и общества. Но каждому из них присущ ряд особенностей, ключевыми и из которых являются: во-первых, наличие государственного задания для оказания государственных услуг и, во-вторых, количество участников.
Государственные услуги тесно связаны с государственными функциями, но там, где речь идёт о властно-распорядительных полномочиях, государственные услуги не могут иметь места.
Государственные функции условно можно разделить на две большие группы:
— Государственные функции, допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на конечного пользователя.
— государственные функции, не связанные с оказанием государственных услуг.
В последнее время участилась тенденция хаотичного и бессистемного перепутывания понятийного аппарата публичного и частного права, что приводит к деградации и дестабилизации органов государственной власти и как следствие ставят под сомнение значение государственных институтов и государства в целом. Отсюда можно сделать вывод, что необходимо толковать государственные услуги и функции исходя из традиционных в отечественном праве подходов, не смешивать и без того сложные термины и характеризуемые ими правовые явления.
Список литературы / References
Список литературы на английском языке / References in English
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
ГАРАНТ:
См. комментарии к статье 2 настоящего Федерального закона
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
Информация об изменениях:
Информация об изменениях:
ГАРАНТ:
См. справку об административных регламентах исполнения государственных функций и административных регламентах предоставления государственных услуг
Информация об изменениях:
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2016 г. N 471-ФЗ в пункт 6 статьи 2 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2017 г.
ГАРАНТ:
См. Концепцию развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. N 2516-р
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 11 июля 2011 г. N 200-ФЗ в пункт 7 статьи 2 настоящего Федерального закона внесены изменения
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ статья 2 настоящего Федерального закона дополнена пунктом 8, вступающим в силу с 1 июля 2011 г.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 133-ФЗ в пункт 9 статьи 2 настоящего Федерального закона внесены изменения
Информация об изменениях:
Информация об изменениях:
Информация об изменениях:
В чем разница между государственной услугой и государственной функцией
Статья 21. Порталы государственных и муниципальных услуг
1. Единый портал государственных и муниципальных услуг является федеральной государственной информационной системой, обеспечивающей предоставление государственных и муниципальных услуг, а также услуг, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, в электронной форме и доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, а также об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение соответственно реестров государственных и муниципальных услуг.
(в ред. Федерального закона от 11.07.2011 N 200-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
О реализации положений ч. 2 ст. 21 (в ред. ФЗ от 30.12.2020 N 509-ФЗ) см. ч. 7 ст. 4 указанного закона.
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать региональные порталы государственных и муниципальных услуг, являющиеся государственными информационными системами субъектов Российской Федерации, обеспечивающими предоставление государственных услуг и муниципальных услуг, а также услуг, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, в электронной форме и доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, а также об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение соответственно реестров государственных и муниципальных услуг. Через региональные порталы государственных и муниципальных услуг указанные органы государственной власти вправе в установленном Правительством Российской Федерации порядке и по определенному Правительством Российской Федерации перечню обеспечить возможность предоставления государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов. Требования к единому порталу государственных и муниципальных услуг, региональным порталам государственных и муниципальных услуг, порядку их функционирования и размещения на них сведений о государственных и муниципальных услугах, а также к перечню указанных сведений устанавливаются Правительством Российской Федерации, если иные требования к единому порталу государственных и муниципальных услуг, порядку его функционирования и размещения на нем сведений, а также к перечню указанных сведений в отношении отдельных видов услуг не установлены федеральными законами. В случае, если государственная услуга, предоставляемая исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, или муниципальная услуга, предоставляемые через региональный портал государственных и муниципальных услуг, включена в установленный Правительством Российской Федерации перечень государственных и муниципальных услуг, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принять решение об обеспечении возможности предоставления такой государственной или муниципальной услуги через единый портал государственных и муниципальных услуг. При предоставлении отдельных государственных и муниципальных услуг по определенному Правительством Российской Федерации перечню в электронной форме посредством обращения заявителей через официальные сайты органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, должна обеспечиваться в установленном Правительством Российской Федерации порядке равноценная возможность предоставления таких государственных и муниципальных услуг в электронной форме посредством обращения заявителей через единый портал государственных и муниципальных услуг. В случае, если при предоставлении отдельных государственных и муниципальных услуг по определенному Правительством Российской Федерации перечню не обеспечена возможность их предоставления в электронной форме посредством обращения заявителей через региональные порталы государственных и муниципальных услуг, должна обеспечиваться возможность предоставления таких государственных и муниципальных услуг в электронной форме посредством обращения заявителей через единый портал государственных и муниципальных услуг.
(в ред. Федеральных законов от 11.07.2011 N 200-ФЗ, от 29.07.2018 N 269-ФЗ, от 30.12.2020 N 509-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Единый портал государственных и муниципальных услуг обеспечивает:
1) доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, а также об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров соответственно государственных и муниципальных услуг;
(в ред. Федерального закона от 11.07.2011 N 200-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2) доступность для копирования и заполнения в электронной форме запроса и иных документов, необходимых для получения государственной или муниципальной услуги либо услуги, указанной в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона;
3) возможность подачи заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги, заявления о предоставлении услуги, указанной в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, и иных документов, необходимых для получения государственной или муниципальной услуги, заявления о предоставлении услуги, указанной в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона;
(в ред. Федерального закона от 29.12.2017 N 479-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
4) возможность получения заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги, заявления о предоставлении услуги, указанной в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона;
(в ред. Федерального закона от 29.12.2017 N 479-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
5) возможность получения заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий результатов предоставления государственной или муниципальной услуги, за исключением случаев, когда такое получение запрещено федеральным законом, а также результатов предоставления услуги, указанной в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона;
6) возможность оплаты заявителем с использованием электронных средств платежа предоставления государственных и муниципальных услуг, услуг, указанных в части 3 статьи 1 и части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, и уплаты иных платежей, взимаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, представление информации об уплате которых допускается с использованием информации, содержащейся в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах, если иное не предусмотрено федеральными законами;
(п. 6 в ред. Федерального закона от 28.07.2012 N 133-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
6.1) возможность предоставления заявителям информации из государственных информационных систем в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
(п. 6.1 введен Федеральным законом от 21.07.2014 N 263-ФЗ)
7) реализацию иных функций, которые вправе определить Правительство Российской Федерации.
(п. 7 введен Федеральным законом от 28.07.2012 N 133-ФЗ)
Реализация положений ч. 3.1 ст. 21 осуществляется в соответствии с планом-графиком, утверждаемым Правительством РФ (ФЗ от 30.12.2020 N 509-ФЗ).
3.1. Органы, предоставляющие государственные услуги, органы, предоставляющие муниципальные услуги, организации, предоставляющие услуги, указанные в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, многофункциональные центры при предоставлении государственных и муниципальных услуг вне зависимости от способа обращения заявителя за предоставлением таких услуг, а также от способа предоставления заявителю результатов предоставления таких услуг направляют в личный кабинет заявителя на едином портале государственных и муниципальных услуг сведения, предусмотренные пунктами 4 и 5 части 3 настоящей статьи, в определенном Правительством Российской Федерации порядке, предусматривающем в том числе случаи и порядок предоставления таких сведений для размещения на региональных порталах государственных и муниципальных услуг, в иных государственных информационных системах, с учетом положений нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, определяющих состав передаваемых в соответствии с пунктом 4 части 3 настоящей статьи сведений.
(часть 3.1 введена Федеральным законом от 30.12.2020 N 509-ФЗ)
4. Обеспечение информационного обмена с соответствующими информационными системами органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, организаций, предоставляющих услуги, указанные в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, многофункциональных центров в целях предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме при использовании единого портала государственных и муниципальных услуг осуществляется с применением единой системы межведомственного электронного взаимодействия в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Государственные услуги: понятие, классификация, право
Системное понимание качества отражает определение, данное в Большой советской энциклопедии: «Качество – это существенная определенность предмета или процесса, выступающая в его свойствах и характеризующая то, что данный предмет или процесс является в данных условиях, в связи и взаимодействии с другими данными предметами и процессами». Приведенное определение показывает, что качество – это сущность вещи, основа всех ее свойств, а «совокупность свойств» проявляется при отношениях данной вещи с другими вещами.
В настоящее время в Российской Федерации действуют целый ряд государственных и международных стандартов, регламентирующих понятие качества. Сравнительный анализ терминологии, установленный в перечисленных стандартах показывает, что как по методическим подходам к качеству, так и в толковании основных понятий имеются определенные расхождения. В таблице 1 приведены основные определения качества.
Интегральное понимание качества, ориентирующее на синтетический, целостный охват всех его аспектов, стало возможным с развитием рыночных отношений. Сегодня, когда речь идет о качестве, имеется в виду общая потребительская оценка свойств товаров или услуг, включает все факторы, которые влияют на выбор поставщика товаров или услуг потребителем, и, следовательно, предполагает расширенную трактовку понятия «качество».
Всемирно признанный специалист в области качества Э. Деминг пишет: «Потребитель – самое важное звено производственной линии. Качество должно быть направлено на удовлетворение его потребностей – настоящих и будущих».
Государственные (муниципальные) услуги – это услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции.
Таблица 1 – Основные определения понятия «Качество»
Определения, принятые в стандартах ИСО
ИСО 8402 (проект 1993 г.)
Качество продукции – совокупность свойств продукции, обусловливающих ее пригодность удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением
Качество – совокупность характеристик объекта, которые придают ему способность удовлетворять заявленные или предполагае-мые потребности
Качество – совокупность характеристик объекта, относящихся к его способности удовлетворять установленные и предполагаемые потребности
Качество – степень, с которой совокупность собственных характеристик выполняет требования*
Государственные (муниципальные) услуги – это услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции.
Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.
Согласно этому закону, государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.
Административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг – российская организация независимо от организационно-правовой формы, уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна».
Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме – предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.
Портал государственных и муниципальных услуг – государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг.
Наряду с термином «государственные услуги» нередко можно встретить и другой – «публичные услуги«, причем зачастую оба эти термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. В результате и без того не вполне ясное в силу новизны понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, сливаясь с услугами публичными. В определенной степени в этом повинны и переводы иностранных материалов по указанной проблематике, когда «public service» переводится и как «публичные», и как «государственные» услуги. Если к этому ряду добавить «социальные» услуги, также входящие в нашу жизнь, то возникает ситуация, когда трудно разграничить государственные, публичные и социальные услуги.
Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также было бы ошибочным. Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы. Органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные государственным услуги, но, строго говоря, такие услуги не могут рассматриваться как государственные, исходя из конституционного статуса органов местного самоуправления.
Основными принципами предоставления государственных и муниципальных услуг являются:
1) правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, указанными в части 2 статьи 1 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
2) заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг;
3) правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг;
4) открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг;
5) доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья;
6) возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя.
При получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на:
1) получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги;
2) получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме;
3) получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя;
4) досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных и муниципальных услуг;
5) получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими муниципальные услуги, с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии.
Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций:
1. Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны:
1) предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами;
2) обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя;
3) предоставлять в иные органы, предоставляющие государственные услуги, органы, предоставляющие муниципальные услуги, в подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении предусмотренных законом государственных и муниципальных услуг, по межведомственным запросам таких органов и организаций документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг;
4) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
2. Подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг, обязаны:
1) предоставлять в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по межведомственным запросам таких органов документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления такие документы и информацию;
2) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг.
Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.
Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:
2) стандарт предоставления государственной услуги;
3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;
4) формы контроля за исполнением административного регламента;
5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.
Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает:
1) наименование государственной или муниципальной услуги;
2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу;
3) результат предоставления государственной услуги;
4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги;
5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги;
6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия;
7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги;
8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги;
9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;
10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги;
11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги;
12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги;
13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг;
14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах.
Государственные услуги классифицируются по следующим признакам:
— организационно-правовому статусу поставщика государственных услуг;
— организационно-правовому статусу потребителя государственных услуг;
По организационно-правовому статусу поставщика государственных услуг выделяются следующие группы:
— услуги, предоставляемые потребителям непосредственно государственными органами;
— услуги, предоставляемые потребителям государственными учреждениями, не являющихся государственными органами, деятельность которых финансируется из средств государственного бюджета;
— услуги, предоставляемые потребителям государственными и частными организациями, выигравшими тендер по государственным закупкам на их целевую реализацию.
По организационно-правовому статусу потребителя государственных услуг выделяются следующие группы:
— услуги, предоставляемые физическим лицам;
— услуги, предоставляемые юридическим лицам.
По формепредоставления различают услуги, предоставляемые:
— на бумажном носителе;
— посредством информационно-коммуникационных средств связи;
— на электронном носителе информации;
— в устной форме при непосредственном контакте.
Рисунок 7 – Составляющие объективного показателя качества предоставления государственных услуг
Показатели доступности и качества государственных услуг определяются для осуществления оценки и контроля деятельности как поставщиков государственных услуг в целом, так и отдельных должностных лиц. Общими показателями для всех услуг являются точность и своевременность исполнения, доступность, затраты на их реализацию, наличие обоснованных жалоб. Состав показателей доступности и качества подразделяется на две основные группы: количественные и качественные.
В группу количественных показателей доступности, которые характеризуются измеримыми показателями, позволяющими объективно оценивать деятельность поставщиков государственных услуг, входят:
— время ожидания услуги; график работы учреждения;
— место расположения учреждения, предоставляющего услуги;
— количество документов, требуемых для получения услуги;
— стоимость конечного результата услуги (для платных услуг);
— наличие льгот для определенных категорий потребителей услуги.
В число качественных показателей доступности предоставляемых услуг входят:
степень сложности требований, которые необходимо выполнить для получения услуги;
— достоверность информации о предоставляемых услугах;
— наличие различных каналов получения услуги;
— простота и ясность информационных и инструктивных документов.
В группу количественных показателей оценки качества предоставляемых услуг входят: соблюдение сроков предоставления услуг; количество обоснованных жалоб.
К качественным показателям относятся: точность выполняемых обязательств по отношению к потребителю; культура обслуживания (вежливость, эстетичность); качество результатов труда персонала (профессиональное мастерство).
Содержание и конкретные их значения определяются спецификой самой услуги, а также возможностями поставщика государственных услуг.
И в нашей стране, и за рубежом предоставление государственных услуг тесно связывается с государственной службой. И это не случайно, ведь оказывает услуги государство через специальный аппарат – государственных служащих. Уже в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 года, было установлено, что взаимодействие государственной службы и гражданского общества осуществляется на основе соблюдения, в частности, принципа законности и правовой регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих, исключения возможности проявления субъективизма и недопущения произвола при оказании государственными служащими государственных услуг и принятии решений.
Для определения дефицита в имеющемся российском опыте разработки стандартов государственных услуг полезно сравнить этот опыт с лучшими мировыми практиками. В качестве объекта сравнения использована Хартия Марианна (Франция), которая содержит не только сам стандарт государственных услуг, но и рекомендации по его внедрению. Документ представляет собой методологическое пособие, предназначенное для лиц, в обязанности которых входит применение и контроль соблюдения стандартов услуг. Хартия направлена на улучшение качества обслуживания и приема населения в госучреждениях.
Хартия Марианна, в отличие от российского опыта, содержит в себе не только параметры минимально допустимого качества, но и процесс постоянного улучшения, чем она в значительно большей степени соответствует подходу стандартов серии ISO-9000.
Российские стандарты в большей степени похожи по стилю на инструкции, хотя попытки выработать иной стиль делаются всеми разработчиками рассмотренных стандартов. Единство Хартии позволило значительное место в ее внедрении уделить обмену опытом, в том числе между органами, оказывающими совершенно разные государственные услуги (разные министерства). В России разнообразие подходов, в том числе просто по причине разной функциональной терминологии и самобытности стилистики, осложняет условия для обмена и распространения опыта ОИВ.
Единство Хартии потенциально удобно и для получателей услуг, так как единство структуры позволяет легко ориентироваться и находить нужную информацию в стандарте любой услуги.
Российские стандарты пока не столь ориентированы на получателей услуг, имеются даже предложения создавать специальные адаптационные версии стандартов для распространения.
Хартия состоит из обязательных, дополнительных и особых условий. Обязательные условия должны выполнять всеми, однако форма исполнения может быть разной. Для этого в Хартии Марианна имеются специально отмеченные места для заполнения специфических форм (шаблонов) исполнения требований, например: «Мы информируем вас о наших часах работы: (необходимо указать)». Дополнительные условия не являются обязательными, это своего рода рекомендация по направлению улучшений. Государственные учреждения могут принимать иные подходящие к характеру услуги дополнительные требования. В Российской практике подход с разными уровнями требований найден только в одном случае. Имеющийся отечественный опыт пока не содержит ориентацию на постоянные улучшения. Фактически стандарты призваны задать уровень, которого требуется достичь, и на этом процесс совершенствования заканчивается. Хартия написана в виде шаблона. Изученный российский опыт также содержит предпочтения к формулированию базового текста с единой структурой, с дальнейшей адаптацией стандарта к специфике отдельных услуг.
Анализ регионального опыта стандартизации услуг органов исполнительной власти позволяет говорить о нерешенности в настоящий момент вопроса о соотнесении процессов стандартизации и регламентации государственных органов. Фактически регионы еще не приступали к выполнению мероприятий по разработке административных регламентов. В очень ограниченном числе случаев, например в программе Самарской области, присутствует указание на формирование административных регламентов как механизм изменений в деятельности органов исполнительной власти.
Вместе с тем нормативно-правовая база Российской федерации в части отдельных аспектов административной реформы обуславливает связь административных регламентов и стандартов государственных услуг, как, например, в Постановлении Правительства от 11 ноября 2005 г. №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Процесс регламентации деятельности органов исполнительной власти включает в себя:
— требования к порядку оказания государственной услуги, как часть административного регламента;
— обязательность независимой экспертизы и публичного обсуждения административных регламентов;
— проведение опросов получателей государственных услуг как часть технологической цепочки разработки стандартов.
Связь стандартов услуг и административных регламентов деятельности органов исполнительной власти в явном виде обнаружена в практике деятельности органов исполнительной власти Татарстана.
В республике Татарстан применяется подход включения стандартов государственных услуг в комплекс административных регламентов.
Центр экономических и социальных исследований Республики Татарстан разработал и внес в Кабинет Министров Республики Татарстан проект постановления «О разработке системы административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти».
В соответствии с данным подходом административный регламент это – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок осуществления органом исполнительной власти государственной функции, связанной с предоставлением государственной услуги. Частью административного регламента государственной функции, связанной с оказанием государственной услуги, является стандарт государственной услуги.
Под государственной услугой понимается деятельность органа исполнительной власти по исполнению запроса или требования граждан и организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов, или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг.
Известны различные модели классификации функций и полномочий государственных организаций, принятые в таких странах, как США, Канада, Германия и ряде других стран.
В Канаде принята модель деятельности государства The Government of Canada Strategic Reference Model (GSRM), которая делит государственные услуги не только на направления (области), такие как здравоохранение, образование и так далее, но и на типы с точки зрения конечных результатов оказания услуг. Это достаточно полезная классификация с точки зрения реализации информационных систем электронного правительства, поскольку тип конечного результата в существенной степени определяет характер и специфику требующихся для реализации технологий.
Ниже перечислены 19 типов в соответствии с классификацией по конечным результатам оказания услуг, принятой в Канаде:
— фонды: получение или предоставление средств;
— (Единицы) ресурсов: предоставление товаров, оборудования, помещений;
— транспортировка: людей и других объектов;
— обнаружение соответствий, выдача направлений и обнаружение связей;
— новые знания: выполнение исследований;
— защита и стимулирование;
— возможности в области отдыха и культуры;
— образование и обучение;
— реабилитация и забота;
— период действия соглашения: достижение соглашений, разрешение спорных ситуаций;
— период действия разрешения: регулирование, лицензирование, выдача разрешений, сертификатов и пр.;
— период предоставления защиты: мониторинг, предупреждение, устранение угроз, уменьшение рисков;
— вмешательство: ответные действия на угрозы и чрезвычайные ситуации, предоставление помощи, восстановление порядка;
— выполнение правил и судебных решений;
— штрафы и периоды наложения санкций;
— правила (законы, правила, стратегии, планы, стандарты);
— осуществление изменений (организаций, правил работы, систем).
В свою очередь, деятельность государства делится на 22 направления, которые делятся на две большие группы:
— публичные услуги и функции государства (Public Program Types) – 12 типов функций;
— обеспечивающие государственные услуги (Provider Program Type) – 10 типов функций.
К публичным услугам относятся следующие категории:
— наука и генерация знаний;
— защита окружающей среды;
— законотворчество, демократические права и права человека;
— безопасность и правопорядок;
— национальная безопасность и оборона.
К обеспечивающим относятся следующие направления деятельности государства:
— нормотворчество (общественное регулирование), планирование и управление;
— управление человеческими ресурсами (кадрами);
— управление информацией и технологиями;
— управление активами, фондами, зданиями и пр.;
— управление закупками и поставками;
В итоге модель предоставления государственных услуг Канады можно представить следующим образом (рис.8).
Направление деятельности (функции) описывают полномочия для достижения результатов в определенной области. Описание направления деятельности правительства включает:
— потребности целевой группы (адресуемые через реализацию программы);
— нормативно-правовое обеспечение (объем и уровень полномочий, предоставленных для достижения результатов);
— результаты деятельности и их влияние (желаемая тенденция в уровне реализации потребностей и последствия этого);
— показатели эффективности и результативности;
— ответственность за реализацию.
Описание направлений деятельности задает контекст для предоставления услуг.
Направления деятельности могут быть сгруппированы по принципам обслуживания близких целевых групп и аналогичных потребностей.
Классификация услуг по направлениям деятельности и типам результатов позволяет построить матрицу «направления деятельности (функции) – типы услуг», так как представлено на рисунке ниже. На пересечении указано количество государственных услуг, которые относятся к данному направлению и типу.
Рисунок 8 – Модель предоставления государственных услуг Канады
Интерес представляет модель классификации государственных услуг, которая была предложена консалтинговой компанией «Booze, Allen, Hamilton» и которая была с небольшими изменениями принята в Германии. Эта классификация подтвердила свою полезность. Федеральное Правительство Германии идентифицировало около 400 услуг.
Предложенная в Германии классификация учитывает два критерия:
— первый критерий – «Глубина» покрытия услугой «цепочки создания добавочной стоимости»: информационная услуга – коммуникации – транзакции. Это хорошо известная и широко используемая схема. При этом оценивается, что примерно одна треть услуг носит, в основном, информационный характер, однако, во многих случаях эти услуги включают некоторый дополнительный функционал помимо простой публикации информации на Web. Еще одна треть – это процедуры обработки различных заявлений, которые в общем случае требуют реализации сложных процессов и регламентов и содержат компоненты выполнения транзакций;
— второй критерий – содержание услуги.
Интересно, что почти 3/4 всех услуг федерального Правительства Германии (73%) принадлежат к услугам типов 1, 2, 6 и 7: «Сбор, обработка и предоставление общей и специализированной информации», «Общие процедуры обработки заявлений, поступающих в государственные ведомства», «Процедуры оказания cодействия и помощи».
Такая классификация государственных услуг позволяет в большей степени анализировать то, какого рода технические решения и ИТ-инфраструктура требуются для их оказания, и повторно использовать элементы этих решений.
Рисунок 9 – Классификация государственных услуг, предложенная компанией «Booze, Allen, Hamilton», принятая в Германии
Очень важно выставлять правильные приоритеты в последовательности реализации государственных услуг. Очевидно, что для реализации всех услуг, оказываемых гражданам и бизнесу, которых, как правило, в стране насчитывается около 1000, потребуется время и ресурсы. Поэтому нужно расставлять соответствующие приоритеты, отдавая предпочтение тем услугам, которые одновременно требуют длительного цикла и больших трудозатрат органов власти на предоставление, и в то же время за которыми граждане и юридические лица обращаются наиболее часто.
3.2 Методика исследования и анализа качества предоставления государственных услуг
Одна из основных задач государственного управления является формирование устойчивой технологии организации и проведения исследования качества исполнения регламентированных государственных функций (предоставления государственных услуг), которая позволяла бы проводить мониторинг внедрения административных регламентов на регулярной основе. В условиях постоянного изменения нормативно-правового поля, правоприменительной практики, вопросов системы и структуры органов исполнительной власти на первое место среди факторов, позволяющих проводить мониторинг на регулярной основе, выходит формализация индикаторов качества предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций). Разработка единого перечня индикаторов исследования качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) позволяет формализовать процесс анализа.