в чем разница между главой города и главой администрации
Зачем Чебоксарам и глава города, и глава администрации: разбираемся в разнице чиновников
В Чувашии начали задумываться о совмещении обязанностей главы города и главы администрации. Многие все еще не понимают, как между этими двумя политическими единицами распределяются обязанности. А главное, зачем на содержание аппарата тратятся деньги, которые можно использовать на благо города.
Сейчас Чебоксарами управляют глава города и глава администрации. Первый отвечает за соблюдение законодательства и руководит работой депутатов. А второй несет ответственность за работу муниципального хозяйства.
А руководитель администрации выступает как наемный управленец. По статусу он ниже, но при этом в его руках сосредоточены главные рычаги управления городским хозяйством. Под его руководством формируется и исполняется городской бюджет, а глава города и депутаты только контролируют процесс. Проще говоря, руководитель администрации «выполняет конкретные задачи». То есть сити-менеджер отвечает за все, что касается повседневной жизни горожан.
Но как оказалось, двуглавая система абсолютно непонятна гражданам. Люди все чаще настаивают на прямых выборах управленцев, от эффективности которых зависит благополучие и развитие города. Поэтому в Чувашии и звучат предложения по возврату к системе, когда функции главы администрации и главы города выполняет один человек. Стоит отметить, что по этому пути уже пошли в более 30 регионах России.
Для справки. 8 октября новым главой Чебоксар стал Олег Кортунов. До него этот пост занимал Евгений Кадышев. Что касается главы администрации города, то его имя станет известно уже 3 ноября. Накануне прошел конкурс на замещение должности главы администрации города. По его итогам члены комиссии рекомендовали Чебоксарскому городскому Собранию депутатов для назначения на эту должность Алексея Ладыкова и Олесю Абашеву.
Чем Глава города отличается от главы городской администрации?
Эта путаница, кроме неудобства, вызывает еще и негодование на тему «раздутого чиновничьего аппарата». Мы решили обратиться к тем, кто в этом вопросе компетентен и сможет разъяснить буквально «на пальцах», кто же из глав «главнее» и кто за что отвечает.
А МЭР-ТО КТО?
Многие наши читатели не могут разобраться: если есть Глава города и глава администрации города, то кто из них мэр? Оказывается, формально у Пензы мэра нет. «В разных городах мэром могут называть как Главу города, так и главу администрации города, в зависимости от того, что написано в Уставе конкретного города, – объясняет Глава города Юрий АЛПАТОВ. – В Уставе города Пензы такой должности нет, поэтому официально и мэра у нас нет. Но в разговорной речи мэром называют обычно Романа ЧЕРНОВА – главу администрации города Пензы. Юридически это неверно, поэтому в официальных документах такое название должности к Роману ЧЕРНОВУ неприменимо».
КТО КОГО ГЛАВНЕЕ?
Согласно Уставу города Пензы, структура органов местного самоуправления такова:
• Пензенская городская Дума (городская Дума) – представительный орган города Пензы.
• Глава муниципального образования (Глава города Пензы) – высшее должностное лицо города, избираемое Пензенской городской Думой из своего состава и исполняющее полномочия Председателя городской Думы.
• Администрация города Пензы – исполнительно-распорядительный орган города Пензы.
• Глава администрации города Пензы – должностное лицо, возглавляющее деятельность исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления города Пензы.
• Иные органы местного самоуправления, предусмотренные Уставом (Управления культуры, здравоохранения и т. п.).
«Говоря простым языком, Глава города – один из депутатов, выбранный ими путем голосования, – поясняет Юрий АЛПАТОВ. – А глава администрации, которого у нас называют мэром, это руководитель городской администрации. Сейчас он трудится согласно договору найма. Глава администрации города Пензы назначается на должность Пензенской городской Думой из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой администрации города заключает Глава города Пензы.
У главы администрации исполнительно-распорядительные функции, Глава города обладает представительскими функциями, руководит работой Пензенской городской Думы, принимающей основополагающие для города решения: Устав города, решения о бюджете, налогах и т. п. Глава города работает в тесном взаимодействии с главой администрации, но у каждого свои полномочия, определенные Уставом города».
Газета «Речь»
Сегодня «Речь» публикует (4 — 6-я стр.) проект решения городской думы о внесении изменений в Устав Череповца. Помимо прочего, поправки уточняют полномочия главы города и мэра Череповца, в которых пока успели разобраться не все горожане.
14 сентября на первом заседании городской думы нового созыва в Череповце впервые была применена новая система муниципального управления. Главой города депутаты избрали из своего состава Маргариту Гусеву, мэром была назначена Елена Авдеева.
С тех пор прошло две недели, тем не менее в редакцию продолжают поступать вопросы от читателей, не до конца разобравшихся в том, за что отныне отвечает глава города, а за что — мэр.
Разграничили их полномочия еще в июле текущего года депутаты гордумы прежнего созыва, внеся изменения в Устав Череповца. В публикуемом сегодня проекте изменений Устава некоторые положения уточняются, в целом же дается полное описание прав и обязанностей новых руководителей города.
Новая власть в Череповце организована по схеме «глава города — мэр». Глава города — это политик, который осуществляет общее руководство муниципалитетом (ст. 34, 35 Устава).
Как высшее должностное лицо городского округа, Маргарита Гусева выполняет представительские функции: представляет город в отношениях с федеральной властью, руководством других регионов и городов, устанавливает межмуниципальное сотрудничество. Немаловажная (во многом и основная) роль в ее работе — исполнение полномочий председателя городской думы.
По закону, если глава города занимает пост спикера местного представительного органа, для руководства администрацией (то есть мэрией) приходится нанимать так называемого сити-менеджера — в нашем случае мэра, которым по результатам конкурса назначена Елена Авдеева.
Мэр напрямую руководит всеми хозяйственными вопросами. Он представляет в гордуму проекты городского бюджета и стратегии социально-экономического развития, проекты решений о местных налогах и сборах, заключает договоры и соглашения, осуществляет управление и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 38.1 Устава).
Подробнее с полномочиями главы города и мэра можно ознакомиться в сегодняшнем приложении «Деловой вестник». Там же — текст присяги главы города. Добавим, что 20 октября в 15.00 в Череповце (пр. Строителей, 2, каб. 309) состоятся публичные слушания по проекту внесения изменений в Устав города.
Глава местной администрации и глава муниципального образования.
ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья 37. Местная администрация
2. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. «
Извлечение из документа:
Глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на его территории.
Основные полномочия главы муниципального образования
Глава муниципального образования
* представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
* подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
* издает в пределах своих полномочий правовые акты;
* вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Вопрос 4. Глава муниципального образования и глава местной администрации
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» рисует довольно причудливую картину соотношения властных полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации в зависимости от вида муниципального образования и порядка прихода на должность указанных лиц. Однако от этого зависит не только структура органов местного самоуправления, но и характер, механизмы управления процессами внутри муниципального образования – при сохранении базовых принципов, определяющих функции представительного и исполнительно-распорядительного органов муниципального образования.
Такая ситуация требует исследования и систематизации положений Федерального закона в целях получения отчётливого представления о том, как вид муниципального образования и порядок прихода на должность главы муниципального образования и главы местной администрации влияет на соотношение их полномочий.
Из главы 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 34, часть 1) следует, во-первых, что глава муниципального образования входит в обязательный список органов местного самоуправления муниципального образования, тогда как глава местной администрации в этом списке персонально не значится, хотя по умолчанию в нём и присутствует – в составе местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), которую он возглавляет.
В соответствии со статьёй 36 Федерального закона глава муниципального образования:
1) является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения;
2) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
3) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
4) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;
5) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;
6) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона (из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава) исполняет полномочия его председателя.
Председатель Совета депутатов города Белгорода избирается из числа депутатов тайным голосованием. Он осуществляет организацию деятельности и руководство Советом депутатов города Белгорода, является главой городского округа.
Федеральный закон устанавливает широкий спектр полномочий главы муниципального образования. Глава муниципального образования:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издаёт в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчётен населению и представительному органу муниципального образования. В рамках этой подотчётности глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчёты о результатах своей деятельности. В случае же, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он представляет отчёт о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Федеральный закон не устанавливает никаких ограничений в отношении главы муниципального образования. Однако такие ограничения могут вводиться уставом муниципального образования.
Так, устав города Белгорода устанавливает: председатель Совета депутатов города Белгорода не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также государственные должности государственной службы и должности муниципальной службы.
Порядок вхождения в должность и полномочия главы местной администрации устанавливает статья 37 131-го закона.
Главой местной администрации может быть, как мы уже отмечали, глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.
Контракт заключается по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации.
Кандидаты, претендующие на замещение должности главы местной администрации, представляют в создаваемую для этого представительным органом конкурсную комиссию свои программы деятельности в этой должности. Конкурсная комиссия, рассмотрев представленные программы, выносит рекомендации представительному органу относительно допуска кандидатов к участию в конкурсе. Представительный орган, рассмотрев программы кандидатов, тайным голосованием определяет победителя, с которым и заключается контракт.
Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения. Условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения утверждаются дважды: 1) представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения – в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и 2) законом субъекта Российской Федерации – в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.
Следовательно, представительный орган не имеет права назначать конкурс на замещение должности главы местной администрации, даже если она оказалась вакантной по тем или иным причинам, если до истечения срока полномочий представительного органа очередного созыва остаётся менее двух лет. В этом случае обязанности главы местной администрации временно возлагаются на одного из заместителей главы местной администрации.
Федеральный закон не делает детальной регламентации полномочий главы местной администрации, устанавливая лишь в самом общем виде: глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Более подробную регламентацию даёт устав муниципального образования.
Так, устав городского округа «Город Белгород» закрепляет за главой местной администрации – мэром города достаточно широкий спектр полномочий. Мэр города:
— издаёт в пределах своих полномочий постановления и распоряжения администрации города Белгорода;
— представляет администрацию города в отношениях с населением, органами государственной власти, органами местного самоуправления, другими муниципальными образованиями, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями;
— выступает от имени города Белгорода и администрации города в суде без доверенности, приобретает имущественные и иные права и обязанности;
— представляет администрацию города Белгорода, присутствуя на заседаниях Совета депутатов города Белгорода, вправе требовать созыва внеочередного заседания Совета депутатов города Белгорода;
— представляет на рассмотрение Совета депутатов города Белгорода проект бюджета города Белгорода и отчёт о его исполнении; проекты программ и планов экономического и социального развития городского округа, проекты нормативных правовых актов о введении или отмене местных налогов и сборов, а также других правовых актов, предусматривающих расходы из бюджета города Белгорода;
— вносит на утверждение Совета депутатов города Белгорода проект структуры администрации города Белгорода;
— заключает договоры и соглашения с государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами;
— назначает на должности и освобождает от должности работников администрации города Белгорода, руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, применяет к ним меры поощрения и налагает дисциплинарные взыскания, организует аттестацию и обеспечивает повышение квалификации работников администрации города;
— рассматривает отчёты и доклады руководителей органов администрации города, организует проверки их деятельности;
— отменяет или приостанавливает действие правовых актов, принятых его заместителями и руководителями структурных подразделений администрации в случае, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным федеральным нормативным правовым актам, законам и иным нормативным правовым актам Белгородской области, Уставу города, а также решениям Совета депутатов города Белгорода;
— принимает меры по обеспечению и защите интересов города Белгорода в государственных и иных органах, в том числе в суде, арбитражном суде, от имени администрации города подписывает исковые заявления и иные документы, направляемые в судебные органы;
— организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных в ведение города Белгорода федеральными законами и законами Белгородской области;
— получает от предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории города Белгорода, сведения, необходимые для анализа социально-экономического развития города Белгорода, а также сведения о проектах их планов и мероприятий, которые могут иметь экологические, демографические и иные последствия, затрагивающие интересы населения города Белгорода;
— организует исполнение бюджета города Белгорода, открывает и закрывает бюджетные и валютные счета в банковских учреждениях, подписывает финансовые документы, распоряжается средствами города Белгорода в соответствии с утверждённым бюджетом;
— вносит предложения по изменению и дополнению Устава городского округа «Город Белгород»;
— осуществляет личный приём граждан не реже одного раза в месяц, рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан, принимает по ним решения;
— оказывает содействие избирательным комиссиям, комиссиям референдумов в осуществлении ими своих полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов и иных мероприятий, связанных с организацией голосования граждан;
— возглавляет и координирует деятельность по предотвращению чрезвычайных ситуаций в городе Белгороде и ликвидации их последствий;
— принимает меры к сохранению, реконструкции и использованию историко-культурного наследия города;
— представляет Совету депутатов города Белгорода отчёт о деятельности администрации города Белгорода;
— делегирует должностным лицам администрации города, руководителям муниципальных унитарных предприятий и учреждений исполнение обязанностей, входящих в его полномочия;
— осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством, настоящим Уставом, решениями Совета депутатов города Белгорода и контрактом.
Полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Белгорода, также возлагаются на мэра города Белгорода и администрацию города Белгорода.
Федеральный закон устанавливает конкретный перечень ограничений в отношении главы муниципального образования: глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счёт средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Глава местной администрации также не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений. Указанные ограничения действительны, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Федеральный закон предусматривает в основном сходные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации (см. таблицу)