в чем проблема моногородов
Моногорода с проблемами и без
В правительстве готовится новая госпрограмма развития монопрофильных городов. Обещаны новые рабочие места, новые «территории опережающего развития» и проч., за шесть лет планируется потратить 57,3 млрд руб. бюджетных средств. Предыдущая программа была раскритикована Счетной палатой и досрочно прекращена.
Слово «моногород», прочно вошедшее в наш лексикон после визита Владимира Путина в Пикалево в 2009 г., у многих ассоциируется «с экономической уязвимостью, запустением и скукой». Их история старше социалистической индустриализации – монопрофильными были еще поселки при текстильных фабриках Подмосковья или уральских горных заводах, в советское время их масштабы выросли. Особенностью таких городов было повышенное влияние основного предприятия на социальную сферу и подчиненная роль местной власти: зачастую директор предприятия оборонной отрасли был влиятельнее первого секретаря горкома КПСС. Массовая передача социалки местным властям в 1990-е, иногда сопровождавшаяся развалом предприятия, задержки зарплаты, повышенный риск безработицы и проч. создали в этих городах проблемную, иногда даже критичную ситуацию.
Но стоит пристальнее посмотреть на критерии, по которым город может получить статус монопрофильного и, соответственно, претендовать на включение в госпрограмму. Ключевой параметр тут – соотношение численности работников градообразующей организации и «среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих деятельность на территории. » – оно, согласно постановлению правительства, должно составлять не менее 20%. Однако градообразующая организация определяется хитро: как «одна из организаций или несколько организаций, осуществляющих на территории муниципального образования один и тот же вид основной экономической деятельности или деятельность которых осуществляется в рамках единого производственно-технологического процесса». В отдельных элементах этого критерия есть свои люфты, пространства для манипуляций. Например, численность работников крупной организации может завышаться за счет тех, кто вынужденно годами находится в отпусках без сохранения содержания, а численность работников всех организаций города, наоборот, занижаться: организации численностью менее 15 человек вообще не сдают соответствующие формы статотчетности, у мелких предприятиях традиционно высока серая занятость и т. п. Определение основного вида экономической деятельности – непростая процедура, и соответствующая методика Росстата прямо говорит, что вид деятельности, определенный как «основной», может не дотягивать и до половины реального объема работы предприятия. Наконец, «единый производственно-технологический процесс» тоже можно трактовать по-разному.
Непропорциональное развитие
Возможности манипулирования критериями, по-видимому, и объясняют странности в утверждаемом правительством списке моногородов – в нем сейчас 333 позиции. Безусловно, в перечне много городов, даже беглый взгляд на экономику которых подтверждает, что это, по сути, «жилые цеха» одного предприятия. Но вот как попала в список, например, Елабуга – город, где уже 12 лет существует самая успешная в стране особая экономическая зона? Даже на сайте Фонда развития моногородов легко прочитать, что численность работников так называемого градообразующего предприятия – автомобильного завода – меньше 7% от трудоспособного населения города. В перечне, причем в части городов «с наиболее сложным социально-экономическим положением», Череповец – город металлургов и химиков, со значительным отрывом лидирующий в Вологодской области по средней зарплате и другим показателям. Почему пару месяцев назад в перечень включили Печоры Псковские – городок, где помимо знаменитого монастыря с большим потоком паломников и туристов целых три бойких пограничных перехода?
Такой список «моногородов» больше похож на продукт усилий региональных лоббистов, чем на реестр городов по-настоящему проблемных. Цель понятна: под вывеску «моногорода» можно получить дополнительные федеральные средства, тот же Череповец получил уже свыше 800 млн руб. Согласно годовому отчету Фонда развития моногородов за 2018 г., из 54 введенных в строй объектов инфраструктуры в моногородах 17 – это водопровод и канализация, 15 – местные дороги, 9 – сети и подстанции электроснабжения. Хотя объекты эти, наверное, им нужны, их эффективность именно для решения специфических проблем моногородов сомнительна: фонд превратился во вспомогательный источник федеральных средств для затыкания местных бюджетных дыр.
К счастью, хватило ума не включать в перечень города Московской области, где большие возможности маятниковой миграции (поездки в соседний город на работу) спасают даже такие фактически монопрофильные города, как Рошаль. Но маятниковая миграция существует не только в Подмосковье. Составляя список проблемных моногородов, достаточно было бы посмотреть на карту и увидеть, например, что город Каспийск – пригород Махачкалы (между ними ходит даже троллейбус), а Дагестанские Огни – пригород Дербента, однако оба этих города включены в число самых проблемных. В эту же часть списка попали Зеленодольск (40 км от Казани, связан с ней автодорогой и электричкой), Гаврилов-Ям (40 км от Ярославля) или Красавино (25 км от Великого Устюга или 40 км от Котласа). Дорогобуж всего в 20 км от в 4 раза более крупного города Сафоново, но и он попал в ту же категорию.
Хорошая транспортная связь между относительно успешным городом и городом депрессивным – это не просто возможность найти работу и ездить из одного города в другой. Это и переезд отдельных бизнесов, производств, подразделений в город с более низкими издержками, постепенное подтягивание депрессивного города к успешному, возникновение известных науке «агломерационных эффектов».
Однако в арсенале мер помощи правительства моногородам нет улучшения транспортной доступности близких и более благополучных городов. Например, есть в разделе «с наиболее сложным положением» моногород (юридически поселок) Бытошь в Брянской области (хотя, если верить сайту Фонда развития моногородов, безработицы там почему-то нет). От Бытоши через лес всего 20 км до относительно благополучного, с особой экономической зоной города Людинова Калужской области. Но прямого пути нет – ехать придется по плохим дорогам через границу областей целых 70 км, что для маятниковой миграции и ежедневных деловых связей уже запредельно. Строительство 20-километровой дороги к более крупному и развитому городу помогло бы в этом случае поселку Бытошь.
Иногда транспортную доступность легко улучшить и без нового строительства. Так, всё в том же списке наиболее кризисных моногородов есть поселки Спирово Тверской области и Савино Ивановской области. Оба – на оживленных железнодорожных магистралях: мимо Спирова едут «Сапсаны» Москва – Петербург, мимо Савина – «Ласточки» Москва – Иваново, но ни один из этих экспрессов там не останавливается. А опыт, как зарубежный, так и российский, однозначно говорит: любое улучшение транспортной доступности, даже появление скоростных поездов, повышает экономическую активность и стимулирует экономический рост.
Меры помощи моногородам вообще слишком традиционны – привлечь инвестиции, построить инфраструктуру, физически создать новые рабочие места. Но не учитывается такая тенденция эпохи информационных технологий, как бурное развитие удаленных рабочих мест и целых удаленных подразделений, например операционных центров и контакт-центров крупных банков, создаваемых часто в нескольких сотнях километров от Москвы. Развитие таких форм занятости, требующее относительно небольших инвестиций, могло бы выручить многие проблемные города, но требует, во-первых, существенного улучшения статистики (пока эти формы в официальной статистике не отражены), а во-вторых, новых методов их стимулирования.
И все-таки монопрофильные города – не миф, они существуют на самом деле, но – парадоксально – масштаб проблемы значительно меньше, чем считает правительство. Если очистить перечень от тех городов, что попали в него благодаря региональному лоббизму, манипуляциям со статистикой, да и просто от пригородов крупных центров, их останется не более сотни-полутора. Если же кроме этого изменить набор применяемых инструментов помощи и применять их более эффективно, то запланированных средств вполне может хватить на решение специфических моногородских проблем.
Автор — заведующий лабораторией Института народнохозяйственного прогнозирования РАН
Боль моногородов: почему каждый четвертый готов оттуда сбежать
Жилье не строится, городская среда неблагоприятна, деньги на развитие отбирают главы субъектов. Так описала вчера положение моногородов депутат Госдумы от РТ Альфия Когогина и потребовала перезагрузки политики в отношении них. Послушав выступление парламентария, корреспондент «БИЗНЕС Online» узнал, отчего не стоит радоваться попаданию Челнов в пятерку моногородов по приросту нового жилья и почему так плохо облагораживаются территории с особым статусом.
Альфия Когогина отметила, что политика в отношении моногородов явно нуждается в перезагрузке и инфраструктурные вопросы играют в этом важную роль Фото: «БИЗНЕС Online»
«В моногорода деньги не приходят»
Альфия Когогина все-таки добилась публичности обсуждения проблем моногородов, которой требовала 16 марта от Максима Решетникова, — им посвятили заседание экспертного совета по устойчивому развитию моногородов, который и возглавляет депутат Госдумы от Татарстана. Министр экономики РФ настроен сократить количество моногородов в 2 раза, а по инициативе Когогиной пересмотр перечня обсудят вместе с регионами и экспертами. Для Татарстана, где есть Зеленодольск, Набережные Челны, Елабуга, Менделеевск, Камские Поляны, Чистополь и Нижнекамск, это вопрос не праздный.
Кстати, Челны вошли в пятерку (вместе с Череповцом, Северодвинском, Тольятти и Верхней Пышмой) самых активных по вводу жилья моногородов, зато в 271 таком населенном пункте оно не возводится вообще. «У кого строительство идет хорошими темпами, другая проблема вскрылась, например, в Набережных Челнах стоимость на первичное жилье выросла за год на 30 процентов, — посетовала Когогина. — Прошу коллег прокомментировать, какие решения надо принимать, чтобы такого роста цен избежать». Представители правительства ничего внятного не сказали и к этому вопросу больше не возвращались. Надо быть настойчивее.
Когогина рассказала и о том, что только в 60 из 321 моногорода благоприятная городская среда. В 2020 году на мероприятия по благоустройству населенных пунктов с особым статусом выделили 8 млрд рублей, облагорожены 571 общественное пространство и 947 дворовых территорий, сообщил замминистра строительства России Максим Егоров. Тут депутат заявила, что субъекты довольно странно распределяют эти деньги. Чиновник ответил, что, если «в моногорода деньги не приходят, это неправильно». «В прошлом году по ряду субъектов выявляли, что в моногорода вообще не выделяются деньги, мы просили коллег пересмотреть региональные программы», — уточнил спикер.
Координатор федерального партийного проекта «Городская среда» и заместитель председателя комитета по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Павел Качкаев рассказал об успехах своей программы: с 2017 года по ней благоустроили 58 тыс. дворов и 19 тыс. общественных пространств. «Но как тогда вы отнеслись к этим цифрам, которые показывают, что только в 60 моногородах благоприятная комфортная городская среда?!» — спросила Когогина. По словам Качкаева, все дело в том, что в большинстве моногородов градообразующие предприятия находятся в стагнации, а потому правительству должно четко сказать, будет оно развивать конкретный город или переведет его разряд чисто дотационных. Спикер добавил, что есть примеры, когда города закрывают, а людей переселяют.
Павел Качкаев: «Особенность моногорода — наличие градообразующего предприятия. Почему Набережные Челны успешно развиваются? Там есть КАМАЗ» Фото: «БИЗНЕС Online»
Каждый четвертый житель моногорода хочет из него сбежать
Заместитель генерального директора фонда «Дом.РФ» Антон Финогенов указал на тот факт, население моногородов свои доходы оставляет не там, где живет и работает, а там, где более развит малый и средний бизнес, общественная и культурная жизнь. По словам спикера, чтобы облегчить регионам получение «длинных» средств на инфраструктурные проекты, фонд и минстрой разработали новый механизм — инфраструктурные облигации. «Создается специализированное общество проектного финансирования, которое выпускает облигации на фондовый рынок по аналогии с ипотечными ценными бумагами, — объяснил замгендиректора фонда. — Привлеченные средства можно направлять на строительство инфраструктуры — транспортной, социальной и инженерной. Такие займы предоставляются на длительный срок, до 15 лет. Льготный заем обеспечивается субсидией со стороны федерального бюджета в размере ключевой ставки Центробанка». Далеко не каждый регион сможет улучшать инфраструктуру, если заем будет субсидироваться только в части процентной ставки, но не в части тела кредита, заметила на это Когогина. «Вопрос в точку, — согласился Финогенов. — Пока данный механизм только про проценты. Но у „Дом.РФ“ есть механизмы, связанные с тем, чтобы участвовать и в теле проекта». По словам спикера, проект с облигациями пока обкатывается.
Депутат поинтересовалась и другими проектами фонда, в частности строительства арендных домов в арктических регионах. «Отличная инициатива не только для крайнего севера, но и для многих моногородов, — отметила она. — У меня, например, моногород Менделеевск тоже постоянно говорит о том, что нужно строить арендное жилье для того, чтобы привлекать врачей, которых не хватает». Финогенов предупредил, что без участия фонда ЖКХ либо градообразующего предприятия как соинвестора реализовать тему не получится. «Давайте соберем информацию, насколько регионам и моногородам интересен этот вопрос, насколько они нуждаются в арендном жилье, — предложила Когогина. — Гарантирую, в моем Татарстане спрос есть».
О результатах социального исследования жизни моногородов рассказал гендиректор Urban Pro Александр Холоднов. Его команда беседовала с руководителями градообразующих предприятий, главами муниципальных образований, проводила фокус-группы и масштабные анкетирования. Выяснилось, что большую часть моногорожан не устраивает почти всё. Холоднов констатировал, что «около четверти респондентов настроены на то, чтобы рано или поздно уехать на другие территории». Напомним, по официальным данным, в моногородах проживают 13,5 млн человек.
Насколько серьезны проблемы российских моногородов? Варианты решения и государственные программы
После распада СССР остановилось много крупных промышленных предприятий. Многие из них обеспечивали работой целые города, которые теперь остались не у дел. Проблема очень серьезная – российские моногорода просто вымирают, а молодежь ищет лучшей жизни в крупных мегаполисах. Мы разберемся, насколько все плохо и какие существуют варианты решения этой проблемы.
Что такое моногорода и почему это проблема
Моногорода – это такие населенные пункты, где большая часть трудоспособного населения работает на одном предприятии или в одной отрасли. Соответственно, есть градообразующие предприятия, на которых работает много жителей города.
Монопрофильные города – это проблема многих стран, в том числе экономически развитых. Возникали они в условиях ускоренной индустриализации – когда во времена СССР нужно было быстро организовать производство или добычу какого-нибудь ресурса, рядом просто строили город. Это было нужно, чтобы «привязать» место проживания рабочих и обслуживающего персонала к самому производству.
В американской версии многие моногорода были основаны во времена «Золотой лихорадки», и с исчерпанием запасов золота в недрах опустели и города.
В российском законодательстве моногорода присутствуют только в федеральном законе о банкротстве. Там лишь указывается, что если как минимум 25% населения города занято на одном предприятии, то банкротство этого предприятия будет проходить по другой процедуре.
Большая часть российских моногородов характеризуются безработицей, оттоком населения и ростом среднего возраста жителей, низкими доходами, снижением общей экономической активности.
На практике это означает, что город становится депрессивным, из него активно уезжает молодежь, а остаются жить пенсионеры, бюджетники и представители силовых служб – те, кто получает доходы от государства.
Проблема существования моногородов актуальна для многих стран мира, в том числе они есть и в Европе, и в США. Причины почти всегда одинаковы. Например, города знаменитого «ржавого пояса» Америки опустели после 1970-х годов в постиндустриальную эпоху. В Европе проблема связана со спадом в угольной и сталелитейной промышленности (особо это коснулось Рурской области в Германии).
Моногорода в России стали проблемой со спадом экономической активности после развала СССР в 90-х годах, тогда как в западной практике эти проблемы решают с 60-70-х годов XX века и уже накоплено достаточно опыта.
Как проблему решают за рубежом
С экономическими, экологическими, демографическими и другими проблемами российские моногорода столкнулись в начале 90-х годов, но долгое время государству было попросту не до них. Первые программы развития таких населенных пунктов начали появляться только в 2000-х, но проблем к тому времени накопилось уже много.
У решения проблемы моногорода есть 2 основных пути:
Первый вариант получил название «американский», потому что города-призраки стали известны именно оттуда после «золотой лихорадки».
Многие российские города и поселки шли по первому пути долгие годы, ими никто не занимался, а жители разъезжались по стране в поисках работы и лучшей жизни.
Оставшиеся моногорода слишком большие, чтобы их можно было расселить, к тому же в современном мире такой подход считается неприемлемым (за исключением территорий с серьезными экологическими проблемами).
Второй вариант предполагает крупные долгосрочные вложения в развитие города. Важно не просто вкладывать деньги, а видеть комплексное решение проблемы.
Санацию города можно провести разными способами, в западной науке даже разработаны концепции:
Другими словами, конкретный вариант подбирается в зависимости от финансового состояния градообразующего предприятия. Если с ним все плохо – город нужно «сжимать», если оно стабильное – поддерживать уровень жизни населения, а если у бизнеса и города есть деньги – город можно развивать.
Примерами моногородов с индустриальной диверсификацией можно назвать города, где расположены штаб-квартиры российских нефтяных компаний (Сургут, Ханты-Мансийск, Альметьевск, и т.д.). У этих городов с деньгами все в порядке, поэтому их даже не включают в перечень моногородов на официальном уровне.
Если же рассматривать успешные примеры развития зарубежных моногородов, их истории примерно похожи между собой:
Именно такими способами в западной практике решаются проблемы моногородов. Разумеется, пока не все они решены, но успешных примеров есть достаточно много.
Сколько моногородов в России
В России проблемами моногородов вплотную начали заниматься буквально 5 лет назад. В 2014 году вышло Постановление правительства, которое определяет перечень монопрофильных муниципальных образований.
Критериев для включения в состав моногородов несколько:
Дополнительно приводится перечень из более чем 300 населенных пунктов, которые разделены на 3 категории в зависимости от того, насколько город проблемный:
В трех регионах России есть по 6 самых проблемных населенных пунктов – это Пермский край, Республика Карелия и Свердловская область. По 5 городов в Кемеровской и Челябинской областях.
Но всего по количеству моногородов лидирует Кемеровская область, где их 24:
Главная особенность официального перечня моногородов – отсутствие в нем городов, специализирующихся на нефти и газе. Несмотря на то, что эти города по своей сути относятся к моногородам, их не учитывают, чтобы не обременять крупные компании вроде «Лукойла» и «Роснефти» дополнительными обязательствами.
Самые сложные 75 моногородов – это 3,2 миллиона человек, в городах из второй категории проживают еще 5,6 миллионов.
Можно сравнить динамику населения в сравнительно успешном городе (Елабуга, где активно развивается нефтедобыча и автопроизводство) и в депрессивном (Верхний Уфалей):
Видно, что динамика населения отчетлива – где есть развитие, людей становится больше. Для Елабуги это связано не только с нефтью: в городе создана особая экономическая зона «Алабуга», в которой открылось несколько автозаводов, также есть и другие промышленные предприятия. Поэтому в город приезжает все больше людей.
В Верхнем Уфалее градообразующее предприятие «Уфалейникель» столкнулось с многочисленными проблемами и остановлено с 2017 года. Что немаловажно, в городе из-за предприятия проблемы с экологией.
Ситуация в каждом конкретном моногороде отличается – где-то власти прикладывают максимум усилий к решению проблем, а где-то они лишь наблюдают за деградацией города.
Где живется лучше, а где хуже
Так как моногородов в России слишком много, для координации программ развития был создан Фонд развития моногородов (ФРМ). Кроме прочего, фонд постоянно отслеживает состояние экономики и социальной сферы моногородов из правительственного перечня.
Учитывая разные показатели, ФРМ выделил такую десятку самых успешных моногородов России:
Как видно, успешным может быть как крупный промышленный центр в полмиллиона населения (как Набережные Челны), так и небольшой поселок с предприятием пищевой промышленности и населением в 5 тысяч человек (как Красный Яр).
ФРМ составлял рейтинг на основе 19 показателей, главными из которых было выполнение планов по благоустройству и создание новых рабочих мест.
К сожалению, проблемных моногородов остается в разы больше. Недавние исследования выделили 99 таких городов, а главным критерием оценки было мнение самих жителей городов.
На официальном уровне Минэкономразвития выделяет 11 самых проблемных моногородов:
Причины экономического упадка – проблемы у градообразующих предприятий. В большинстве из этих городов предприятия находятся в стадии банкротства или имеют огромные долг по зарплатам. Исключение составляет лишь Надвоицкий алюминиевый завод из холдинга Русал – его пришлось закрыть из-за санкций США (это был основной рынок сбыта).
Оценивали города по уровню занятости населения, государственной поддержке, работе малого и среднего бизнеса.
Из всех 11 городов хуже всего обстоит дело в Верхнем Уфалее, где безработица достигает 11,9%, несмотря на серьезную поддержку из федерального бюджета.
Власти регионов пытаются развивать кризисные населенные пункты, но пока большая часть работы еще в планах, несмотря на то, что программа по модернизации моногородов работает уже пятый год.
Очевидно, что программа имеет некоторые изъяны, хоть и некоторые населенные пункты показывают хорошие результаты.
Программа развития моногородов в России
Программа, начатая в 2014 году, предполагает выделение государственной поддержки моногородам в разных формах – через Фонд развития моногородов или механизм территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР).
Власти отчитываются о положительных результатах:
Это только отдельные виды улучшений. Из них важны только новые рабочие места, но этот показатель сложно проверить (и непонятно, сколько рабочих мест при этом сократилось).
Счетной палатой прежняя программа развития моногородов была признана неэффективной и ее решено закрыть (на 6 лет раньше срока). Уже разработан проект новой программы – на 6 лет и 57,3 миллиарда рублей.
В новой программе будет пересмотрен перечень моногородов, это запланировано на сентябрь (какие-то добавят, какие-то исключат). Есть идеи вообще отказаться от фиксированного перечня с 3 категориями.
Целью новой программы станет фактическая ликвидация статуса моногорода – эти населенные пункты должны будут стать обычными городами. Это сделают инвесторы, которые получат налоговые льготы. Правительство наметило привлечение 143,8 миллиардов рублей от инвесторов, но цифру еще могут пересмотреть.
Государство в виде льгот планирует возвращать инвесторам уплаченные ими налоги и социальные взносы (для которых будет снижена ставка до 22,4%). Для этого нужно вложить не менее 20 миллионов рублей и создать как минимум 30 рабочих мест.
Прочие виды поддержки тоже должны помочь бизнесу – это строительство инфраструктуры за счет государства, налоговые каникулы, развитие городской среды.
Что важно, поддержку не получат многие отрасли, в том числе нефтегазовый сектор, торговля, транспорт, финансовый сектор, недвижимость, лесозаготовка, производство подакцизных товаров, и т.д.
Другими словами, государство хочет, чтобы инвесторы создавали новые технологические производства, и готово предоставить за это льготы.
Выполнять программу будут Минэкономразвития совместно с 11 другими министерствами, а также ФРМ, Российский экспортный центр, ДОМ.РФ и ВЭБ. Что получится в итоге – покажет время.