бюджетное правило что это простыми словами в россии
Что такое бюджетные правила
И как они работают
В законах многих стран есть специальные правила, которые сдерживают расходы государства и государственный долг. Они называются бюджетными.
Для стран, которые экспортируют природные ресурсы, существуют особые бюджетные правила, чтобы распределять доходы от экспорта сырья. Потому что даже открытие крупных месторождений природных ископаемых может привести к проблемам в экономике.
Например, в 1959 году на севере Нидерландов обнаружили крупное месторождение природного газа — за 10 лет его добыча в стране выросла в 200 раз. В 1980-х годах примерно 25% экспорта Нидерландов приходилось на природный газ.
Кажется, что экономика должна была ускориться, но на деле получилось иначе. В добывающей отрасли резко выросли доходы, поэтому люди из других отраслей бросали свои рабочие места и тоже хотели добывать газ. Чтобы удержать сотрудников, работодатели увеличивали зарплаты — соответственно, цены в сфере услуг росли. Произведенные в стране товары становились дороже и не могли конкурировать с импортными. Во всех отраслях разгонялась инфляция.
Нидерланды первыми столкнулись с «ресурсным проклятием». В такой ситуации падение цен на сырье приводит к шокам в экономике, ведь все отрасли, кроме добывающей, слабеют и не развиваются.
«Голландская болезнь»: применение бюджетного правила и роль структурных реформ, Финансовый журналPDF, 420 КБ
В итоге страны, которые живут за счет природных ресурсов, ввели бюджетные правила для перераспределения доходов от экспорта природных ресурсов. Когда цена на экспортное сырье высокая, доходы откладывают и формируют финансовую подушку. А когда цена на экспортное сырье низкая — тратят то, что накопили. Так экономика остается стабильной, даже если цены на сырье падают.
Расскажу, как бюджетные правила работают в России.
Что такое бюджетное правило
Бюджетное правило — это ограничение каких-либо бюджетных показателей. Правила поддерживают стабильность государственного бюджета — чтобы расходы не превышали доходы и государственный долг не увеличивался слишком быстро. Хорошие бюджетные правила приводят к долгосрочному экономическому росту.
Кудрин А. Л. «Теоретические и методологические подходы к реализации сбалансированной и эффективной кредитной политики»PDF, 4,66 МБ
В 1990 году только семь стран использовали бюджетные правила. Сейчас хотя бы одно такое правило есть более чем у ста стран.
Бюджетные правила могут применяться не только на государственном, но и на региональном уровне. Регионы тоже ограничивают объем своих долгов, а еще определяют, на что можно направить поступающие средства. Например, предельный объем долга Санкт-Петербурга не должен превышать 50% от доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений.
Зачем применяют бюджетные правила
Бюджетные правила применяют не для того, чтобы стабилизировать финансовые рынки. Они решают такие задачи:
В России бюджетные правила регулируют распределение нефтегазовых доходов и ограничивают дефицит бюджета. Это важно, потому что Россия экспортирует много природных ресурсов.
Принципы действия
Бюджетные правила широко применяют как развитые, так и развивающиеся страны. Правила снижают первичный дефицит бюджета, увеличивают инвестиционную привлекательность и таким образом положительно влияют на экономическое развитие.
Чаще всего применяют правила баланса бюджета и ограничения госдолга. Долговые правила ограничивают государственный долг в процентах от ВВП. Например, в странах Евросоюза размер госдолга не должен превышать 60% от ВВП. В сбалансированном бюджете доходы больше расходов. Такой бюджет называется бюджетом с нулевым, или ограниченным, дефицитом.
Согласно бюджетному правилу в России Центробанк по поручению Минфина продает и покупает валюту на внутреннем рынке, если мировые цены на нефть сильно меняются. Это делается для того, чтобы не было потрясений в экономике и курс рубля был относительно стабилен.
Преимущества и недостатки
Иногда у правил настолько жесткие ограничения, что они не могут подстраиваться под внешние факторы. Например, в сентябре 2020 года Минфин опубликовал проект поправок к бюджетному кодексу и хочет временно повысить допустимый уровень расходов. Текущее бюджетное правило разрабатывали до коронавирусных экономических ограничений, поэтому сейчас его выполнять сложно.
Кроме того, бюджетные правила зависят от политических циклов: если меняется власть, могут меняться и правила. Перед выборами правительства могут тратить больше, чтобы увеличить свою популярность.
Например, в России перед региональными выборами в 2010 году повысили пенсию — это стоило 3,7% ВВП и существенно увеличило расходы бюджета. Летом 2020 года семьям с детьми выплатили единоразовые пособия — эти расходы тоже не были запланированы в бюджете.
Правила, которые ограничивают размеры госдолга, часто не могут обеспечить стабильность бюджета, потому что экономическая ситуация очень быстро меняется. Например, в 2020 году Минфин хочет привлекать дополнительные средства на внутреннем долговом рынке, чтобы финансировать инфраструктурные проекты: иначе денег на них не хватает.
В правилах, которые регулируют отчисления доходов в резервные фонды, проблема в неточности прогнозных цен на сырье. А для резервных фондов правила устанавливают низкие величины возможных расходов.
В целом правила действительно помогают снизить зависимость экономики от сырьевых доходов, обеспечивают стабильность бюджета и рост экономики.
Однако правила эффективны и устойчивы лишь в нескольких странах, например в Швейцарии и Германии, потому что там используют более сложные, комбинированные бюджетные правила, которые учитывают цикличность экономики и другие факторы.
Как работают бюджетные правила в России
Последняя версия бюджетных правил действует с 2017 года и состоит из двух частей. Первая часть касается накопления и использования Фонда национального благосостояния.
Когда мировые цены на нефть превышают заранее определенную базовую цену, избытки нефтегазовых доходов направляют на покупку иностранной валюты. Потом эту валюту перечисляют в Фонд национального благосостояния
И наоборот: если мировые цены на нефть опускаются ниже базовой, недостаток запланированных нефтегазовых доходов восполняют из ФНБ. При этом Центробанк продает валюту, а деньги отправляет в бюджет.
С 2017 года базовая цена на нефть составляет 40 долларов за баррель и ежегодно индексируется на 2%.
Вторая часть ограничивает предельные общие расходы бюджета на год: объем расходов не должен превышать объем нефтегазовых доходов.
Практика применения бюджетных правил по годам. Всего в России было четыре версии бюджетных правил. Первая действовала с 2004 по 2008 год и началась с создания Стабилизационного фонда, который был частью федерального бюджета. Деньгами управлял Минфин, но он мог передавать часть полномочий Центробанку.
Когда цены на сырье были высокими и его активно добывали, доходы от добычи и продажи сырья накапливали в Стабфонде. Эти накопления использовали, когда цены на сырье падали, а добыча сокращалась. Базовой ценой на нефть тогда считали 20 долларов за баррель.
Деньгами из Стабилизационного фонда можно было финансировать дефицит бюджета, если цены на нефть опускались ниже 20 долларов за баррель. Если в фонде накапливалось более 500 млрд рублей, можно было расходовать деньги и на другие нужды.
Уже в конце 2004 года Стабилизационный фонд составлял 3,1% ВВП. Нефть дорожала, и в 2005 году базовую цену нефти повысили до 27 долларов за баррель. К концу 2007 года в фонде накопилось уже 11,6% ВВП.
Когда денег стало относительно много, Стабилизационный фонд решили разделить на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Резервному фонду передали функции Стабфонда, а деньгами из ФНБ государство собиралось софинансировать добровольные пенсионные накопления и балансировать бюджет.
С разделения Стабилизационного фонда начался второй период бюджетных правил, он длился с 2008 по 2012 год. Тогда с помощью бюджетных правил разработали нефтегазовый бюджет: размер нефтегазовых доходов не зависел от мировых цен на нефть и рассчитывался как процент от ВВП. Но начался мировой кризис, и большинство правил не применялось: нефтегазовых доходов не хватало на финансирование расходов бюджета.
Третья версия бюджетных правил появилась в 2013 году. Фактически они вернулись к формированию Стабфонда, но эта версия учитывала все ранние ошибки и циклические колебания в экономике. В 2014 году цены на нефть снова начали падать и накопленных резервов стало не хватать на финансирование расходов бюджета. Поэтому бюджетная политика стала жестче, а потом правительство перешло на «ручное» управление бюджетом. Третья версия правил не смогла обеспечить стабильность бюджета в условиях резкого падения цен на нефть, поэтому появились новые правила.
Текущая — четвертая — версия бюджетных правил существует с 2017 года. В 2020 году идет речь о смягчении правил в части предельного уровня расходов бюджета, потому что доходы упали, а антикризисные расходы выросли.
Согласно проекту поправок в бюджетный кодекс, основные желания Минфина такие:
Бюджетное правило и курс рубля к доллару. Бюджетное правило снижает зависимость курса рубля от цен на нефть. Банк России по поручению Минфина продает или покупает валюту, чтобы пополнять или использовать международные резервы. Операции Центробанка не должны оказывать значимого влияния на курс рубля: банк может перестать продавать или покупать валюту, если решит, что это угрожает финансовой стабильности.
Однако, если волатильность на финансовых рынках увеличивается, ЦБ может скупать или продавать валюту на открытом рынке. То есть операции в рамках бюджетного правила могут сокращаться или увеличиваться.
Бюджетное правило или давайте ограбим нефтянку по новой
Не для кого не секрет, что нефтегазовая отрасль нашей страны является крупнейшим налогоплательщиком для нашего бюджета и государство с 2000 годов планомерно закручивало гайки для нефтяников и газовиков с целью финансирования растущих социальных расходов с целью поддержания собственной популярности, однако то что мы наблюдаем сейчас похоже на грандиозную аферу с целью получить ещё больше денег с нефтяной отрасли.
История этого процесса долгая и мучительная, кто-то уже я помню писал, что бюджетное правило это огромная шорт позиция по нашему рублю за счёт денег налогоплательщиков, но предлагаю взглянуть на эту ситуацию немного глубже.
Существует такая экономическая модель как голландская болезнь, ресурсное проклятие, нефтяная игла и бла бла, смысл этой модели примерно в следующем: наша страна открытая экономика с гибким рынком капитала и у нас есть ресурс, который мы можем экспортировать за границу и тем самым получать экспортную выручку. Экспортную выручку мы продаем за национальную валюту и тем самым её укрепляем делая импорт более конкурентоспособным по отношению к национальному производителю. Национальный производитель уходит с рынка, платежный баланс сводится в ноль, происходит специализация страны на добываемом ресурсе — экономическая теория довольна.
Однако в этом случае недовольны бизнесмены, бизнес которых завязан на конкуренции с импортом, люди которых уволили с закрывшихся предприятий и так далее. Что самое интересное, кучка госолигархов тоже не довольна укреплением курса валюты, поскольку их рублевый эквивалент выручки также страдает от укреплении валюты, а надо платить по долгам, вкладываться в олимпиады и прочее. Зато довольны спекулянты, покупающие товар за границей и перепродающие его на национальном рынке. С них толком ничего не поимеешь, сегодня закрыл одного завтра придет на его место другой, а вот производство никуда не убежит с него можно долго снимать налоги и взятки. Поэтому правительство придумало хитрый план под название «бюджетное правило» ©, как же соблюсти интересы всех, кто более менее важен.
Суть бюджетного правила проста, если цена на нефть марки Urals выше 42,4$ за бочку, часть нефтегазовых доходов полученных бюджетом отправляется в специальный фонд национального благосостояния, в котором лежат доллары, евро, фунты, сбербанк, облигации и долговые расписки Сечина, если цена меньше 42,4$ за бочку, продаем валюту на рынке и выпадающие нефтегазовые доходы компенсируем из фонда.
Едим дальше для экспортеров нефти есть два основных налога НДПИ и вывозная таможенная пошлина, подробно разбираться в этих формулах великая скукота, но что самое важное при их исчислении используется цена нефть и курс доллара, если вывозная пошлина исчисляется напрямую в долларах, то ндпи зависит от рублевой цены на нефть. Следовательно чем дороже нефть тем больше пошлина, чем дешевле нефть тем меньше пошлина, все понятно и логично.
2014 год имеем на руках взаимоисключающие параграфы — голландская болезнь, импортозамещение, сохранение нефтегазовых доходов бюджета. Очевидно, что обесценить национальную валюту до уровня 100 рублей за доллар звучит заманчиво, но как только цена на нефть восстановится, курс откатится назад и все импортозамещение нажитое непосильным трудом будет медленно ползти на кладбище. Необходимо такое решение, чтобы и курс был стабильный и при стабильном курсе сохранить нефтегазовые доходы бюджета на заданном уровне. Как это сделать? И тут приходят на помощь сумрачные гении из минфина и говорят, а давайте мы часть нефтегазовой выручки будем направлять на спекуляции валютой?
Теперь следим за руками: когда у нас высокая нефть, у нас высокие пошлины и НДПИ, а еще и скорее всего большая прибыль нефтянки. Бюджет забирает деньги в виде налогов на нефтегаз и направляет на покупку валюты, на курс валюты оказывается давление сверху и рубль обесценивается, поскольку все налоги привязаны к цене на нефть в рублях мы получаем еще больше налогов и еще больше долларов в кубышке, к тому же поскольку курс стабильно обесценивается дополнительно происходит импортозамещение. Отличная схема, нефтянка (нагнута) получает больше рублей, большая часть которых забирается в бюджет, импортазамещение идет — Многоходовочка ©
Но тут происходит падение цен на нефть, карантины, пробуждение ктулху и в бюджете образовывается дыра, которую неплохо бы закрыть и начинается самое интересное. Доллар начинает расти, валютная кубышка начинает расти в рублевом выражении и тут мы начинаем продавать валюту из кубышки. Покупали валюту например по 62 — 66 руб\долл, теперь продаем по 77 — 72 руб\долл. В ФНБ лежит около 125 млрд долл, при переоценке в 10 руб грубо это около 1 трлн рублей, при выпадающих нефтегазовых доходах в 2 трлн рублей. Звучит очень неплохо, сократить кассовый разрыв бюджета на 50% просто из ничего. Кто при этом страдает? Конечно нефтегаз, раньше они продавали бочку нефти по 4200 за рублей за баррель, теперь по 1500 при равновесной цене где-то около 3300 рублей за баррель, только если при цене 4200 основной доход был на налогах, при 1500 нефтяную отрасль нагибают на валютных спекуляциях государства + снимают налог.
Вопрос хорошо ли это? Для государственной нефти это нейтрально, поскольку вся прибыль это доход государства. Для частной нефти это плохо, поскольку карман не имеет общих штанов с государством. Для потребителей в краткосрочной перспективе хорошо, поскольку стабильность, в долгосрочной плохо поскольку в долларах мы стабильно беднеем и меньше сможем потреблять импорта, поскольку эта разница на счетах казначейства это и есть наш недопотребленный импорт. Зато можно увеличить социальные льготы.
Поэтому мы имеем доллар по 75 при нефти по 20, плита нависшая над рублем не дает ему обесценится до более равновесного уровня. По моему мнению правительство считает случившийся коллапс рынка нефти временными трудностями, поэтому и не считает важным пересматривать бюджетное правило. Исходя из этого можно предположить, что при стабилизации рынка нефти и возвращению уралса обратно к 42,4$ за бочку, курс вернется к 68 рублей за доллар, как если бы государство не вмешивалось в валютный рынок.
Что такое бюджетное правило. Объясняем простыми словами
Бюджетные правила обычно вводятся странами, экономика которых сильно зависит от торговли сырьём (в частности, нефтью).
Это работает так: власти определяют базовую цену (её ещё называют ценой отсечения) на сырьё, исходя из которой планируется бюджет. Если цена окажется выше, то разницу (сверхдоходы) складывают в «кубышку» — чтобы из неё инвестировать в экономику и социальную сферу, а также иметь запасы на будущее (или на случай кризиса). Если ниже — то из «кубышки» компенсируют дефицит бюджета.
Бюджетное правило также регулирует ряд других показателей расходов — например, по обслуживанию госдолга страны.
Пример употребления на «Секрете»
«Введённое правительством бюджетное правило сработало, и такое падение цен на нефть не оказало такого драматического влияния на экономику, волатильность валюты и т. д».
(Президент и председатель правления Сбербанка Герман Греф — в интервью РБК).
История
Нюансы
Согласно бюджетному правилу, на дополнительные доходы от высокой стоимости нефти Минфин закупает валюту и золото и направляет эти средства на счета в Центробанке. Затем эти средства перечисляются в ФНБ. Резервы фонда можно тратить только на компенсацию снизившихся нефтегазовых доходов. Но если они превышают 7% ВВП, то «излишек» можно тратить на инфраструктурные проекты.
Практика
С началом пандемии ярко проявился главный недостаток существующего бюджетного правила, заключающийся в том, что в нём не заложена достаточная гибкость, чтобы оперативно реагировать на резкое изменение экономической обстановки в стране.
В бюджетной политике многих стран есть оговорки, что во время чрезвычайных обстоятельств (например, глобальный финансовый кризис) из подобных установок можно делать исключения. В бюджетном правиле России таких исключений нет.
После экономических санкций и падения цен на нефть в 2014–2016 годах российские власти повысили требования к финансовой дисциплине — бюджетное правило стало оплотом стабильности экономики.
Бюджетное правило и в каких случаях его могут изменить
Всем известно, что доходы от экспорта углеводородов составляют львиную долю бюджета нашей страны. Мировые цены на них подобно качелям взмывают то вверх, то вниз. Чтобы уберечь бюджет от раскачивания в такт волнующейся нефти, ввели бюджетное правило.
«Голландская болезнь» – такой экономический диагноз часто свидетельствует о том, что государство прочно подсело на «нефтяную иглу». Теоретически «игла» может быть любой, не только углеводородной. Но на практике чаще всего экономики «захворавших» стран полностью ориентируются на экспорт именно «черного золота» или «голубого топлива».
История этого недуга берет свои корни в Нидерландах (напомним, Голландия – это лишь наиболее известный регион государства). В середине прошлого века открытие Гронингенского месторождения углеводородов вызвало в стране настоящий «нефтяной бум». Масла в огонь подлили государства Аравийского полуострова, которые в начале 70-х годов в отместку Западу за поддержку Тель-Авива в арабо-израильских войнах резко (в разы) повысили цены на углеводороды.
Высочайшая рентабельность экспорта нефти и газа привела к тому, что все остальные отрасли нидерландской экономики оказались в роли второстепенных. Кроме того, тотальная ориентированность на экспорт привела к сильному и неконтролируемому укреплению гульдена – национальной валюты Нидерландов. А чем сильнее курс, тем ниже конкурентоспособность производимой продукции за рубежом. В стране начали массово закрываться промышленные предприятия, резко выросла безработица.
Однако в начале 80-х годов ХХ века нефтяные цены пошли на спад, и в «стране тюльпанов» разразился жесткий экономический кризис. Его усугубила деградация всех остальных отраслей промышленности кроме добывающей.
Таким образом, ситуативное везение в одной-единственной сфере при отсутствии должного государственного регулирования вылилось в крах всей экономической системы.
Кстати, нечто подобное в то же время пережила и экономика СССР, что стало одной из причин развала великой державы.
Учитывая этот поучительный исторический урок, экономисты и финансисты государств, ориентированных на экспорт, разработали бюджетное правило.
Бюджетное правило – предохранительный алгоритм, направленный на то, чтобы защитить бюджет страны от разрушительного воздействия колебаний цен на важные экспортные статьи доходов.
Регулирование нефтегазовых доходов бюджета
Бюджет – один из основополагающих элементов государства, его «казна». За счет него исполнительная власть в нашей стране финансирует федеральные и региональные программы здравоохранения и образования, обеспечивает оборону границ и соблюдение законности и правопорядка, отстаивает интересы России на международной арене.
Российский бюджет формируется из различных статей доходов, в первую очередь за счет налогов – на добавленную стоимость (НДС), на прибыль компаний и на добычу полезных ископаемых (НДПИ). При этом наибольший вклад – почти 40% (в 2020 году) – приносят доходы от экспорта нефти и газа.
К счастью, российских добытчиков такая проблема не коснулась, и тем не менее в прошлом году они пережили весьма серьезное падение доходов. Соответственно, резко уменьшились и уплаченные ими в государственный бюджет налоги. И если бы не обновленное в 2018 году бюджетное правило, нагрузка на «казну» оказалась бы куда существеннее.
Суть алгоритма заключается в том, что ежегодно Минфин России во взаимодействии с Минэкономразвития и под четким контролем Госдумы на законодательном уровне определяет, так называемую отсечную цену нефти.
Отсечная цена нефти – пороговое значение экспортной цены «черного золота», при поднятии выше которого все дополнительные доходы от его реализации уходят не на пополнение расходной части бюджета, а в специальные фонды. Например, в стабилизационный или в Фонд будущих поколений.
К слову, доходы от реализации газа и ряда других сырьевых продуктов также подчиняются этому правилу.
Другими словами, составители бюджета заранее определяют для себя максимальную планку государственных расходов на следующий год, даже если текущие цены на углеводороды позволяют поднять ее гораздо выше. А все, что удастся накопить сверху, положат в «кубышку» – Резервный фонд (по другому ФНБ или Фонд национального благосостояния) – на непредвиденные расходы.
Определяется эта планка по итогам детального анализа мировых рыночных тенденций и прогнозов их изменений.
Кроме того, бюджетное правило регулирует ряд других показателей расходов – например, по обслуживанию госдолга страны.
История бюджетного правила в России
В нашей стране бюджетное правило было впервые вступило в силу в 2004 году, после очередной долгосрочной «просадки» нефтяных цен. С тех пор цена отсечения росла вслед за ростом спроса на углеводороды и за 9 лет поднялась с 20$ до 91$ за баррель нефти марки Urals.
2015 год запомнится нам, как “тяжелый” в связи с обвалом курса рубля к доллару. Прогнозируя дальнейшее ухудшение экономической обстановки, российское правительство приняло решение отменить ограничение государственных расходов.
Но уже в 2018 году эксперты отметили, что экономика начала стабилизироваться. В итоге по просьбе Минфина Госдума восстановила действие бюджетного правила.
Бюджетное правило по отношению к курсу рубля
Если в отношении нефтегазовых доходов бюджетное правило образца 2018 года не сильно отличается от предыдущих редакций, то в регулировании курса рубля произошли серьезные изменения.
До 2015 года был жестко закреплен валютный коридор. Другими словами, Центробанк России корректировал курс рубля к доллару строго в установленных границах. При этом нефтяные доходы сверх цены отсечения он переводил в доллары по собственному курсу (ЦБ РФ).
С началом кризиса это условие потеряло актуальность. Центробанк отпустил рубль в «свободное плавание», амплитуда колебаний его курса заметно увеличилась. При этом, когда цена доллара опускалась ниже отметки в 60 рублей, конкурентоспособность добытчиков российской нефти и газа резко снижалась.
Интересная информация: для компаний-экспортеров, равно как и для государств с экспортоориентированной экономикой, выгоден низкий курс национальной валюты по отношению к доллару.
Доходы экспортеров падали, а значит уменьшались и отчисления в российский бюджет.
После того, как в 2018 году бюджетное правило было восстановлено, в отношении рубля оно получило новое толкование. Теперь обмен в доллары национальной валюты, направляемой в Резервный фонд, производится не внутри Центробанка, а по свободному курсу на мировом валютном рынке.
Проблема бюджетного правила
С началом коронавирусного кризиса ярко проявился главный недостаток существующего бюджетного правила – в нем не заложена достаточная гибкость, чтобы оперативно реагировать на резкое изменение экономической обстановки в стране.
Эпидемия дважды ударила по нашему бюджету. С одной стороны, обрушились доходы сразу в нескольких отраслях экономики, потребовалось ввести налоговые льготы для многих предприятий бизнеса, а значит поступления денег в “казну” упали. С другой – потребовались значительные непредвиденные расходы на поддержание системы здравоохранения в рабочем состоянии.
Сделать бюджетное правило более гибким могли бы, например, освобождающие оговорки. Это своего рода триггеры, запускающие другой, более подходящий для разрешения проблемной ситуации алгоритм формирования государственного бюджета.
Сегодня многие «светлые умы» финансового пула страны бьются над решением этой проблемы. Так что не за горами новая редакция российского бюджетного правила.